IV SA/Wa 1364/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. M. i M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. decyzją z dnia [...] lipca 2005r. przyznał M. M. rentę strukturalną. T. M. i M. M. wnieśli w dniu 17 marca 2006r, do Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. podanie, w którym zawarli prośbę o "przeniesienie mnie do męża na rentę strukturalną", jednocześnie poinformowali, iż otrzymali decyzję o zawieszeniu emerytury i "poprosili o wydanie odpowiedzi w tej sprawie". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r, - wydaną w związku z wnioskiem "państwa M.", lecz skierowaną tylko do M. M. - organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2006r. w przedmiocie renty strukturalnej. Przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdził, iż z dokumentów sprawy wynika, że T. M. w chwili przyznawania renty strukturalnej mężowi miała ustalone od 1 lipca 2005r. prawo do emerytury rolniczej, co wówczas czyniło niemożliwym przyznanie renty wraz z 60 % dodatkiem. Strona wystąpiła więc o wznowienie postępowania z przyczyny nieokreślonej w ogóle w art. 145 § 1 K.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż rentę strukturalną przyznano zgodnie z wnioskiem strony, Z wniosku, jak i załączonych do niego dokumentów, nie wynikało aby wolą wnioskodawcy było przyznanie renty strukturalnej wraz z 60 % dodatkiem ze względu na spełnienie wstępnych warunków ubiegania się o rentę również przez współmałżonka. W dniu 6 września 2005r. do Biura Powiatowego wpłynęło zaświadczenie z KRUS OR R. przedstawiające okresy podlegania T. M. ubezpieczeniu społecznemu rolników, 17 listopada 2005r. odpis skrócony aktu małżeństwa państwa M., a 7 marca 2006r. informacja, iż T. M. od dnia 1 lipca 2005r. ma przyznane prawo do emerytury rolniczej. W dniu 17 marca 2006r. T. i M. M. zwrócili się do Kierownika Biura Powiatowego z prośbą o "przeniesienie" wnioskodawczyni "do męża na rentę strukturalną". Organ pierwszej instancji - traktując pismo to jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją w przedmiocie renty strukturalnej - odmówił wznowienia postępowania i stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 114, poz. 1191 oraz Dz.U. nr 211, poz. 1759) jednym z warunków przyznania renty strukturalnej zwiększonej o 60 % kwoty najniższej emerytury jest brak ustalonego prawa do emerytury albo renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego dla małżonka wnioskodawcy. W przypadku wnioskodawców renta strukturalna została przyznana w kwocie nieuwzględniającej przedmiotowego zwiększenia, albowiem do dnia wydania decyzji strony nie wyraziły woli ubiegania się o takie jej zwiększenie. Niemniej jednak faktem jest, iż współmałżonka M. M. od 1 lipca 2005r. posiadała przyznane prawo do emerytury rolniczej, tym samym nie spełniała warunku umożliwiającego przyznanie wnioskodawcy renty strukturalnej wraz ze zwiększeniem 60 % kwoty najniższej emerytury. Organ odwoławczy ostatecznie uznał, iż żądanie wznowienia postępowania nie było uzasadnione wystąpieniem przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., w tym również wymienionej w punkcie 5 tego przepisu i podtrzymał tezę, iż strona wystąpiła o wznowienie postępowania z przyczyny innej niż wymienione w art. 145 § 1 K.p.a., zatem odmowa jego wznowienia była zasadna. T. M. i M. M. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z [...] czerwca 2006r, i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz wezwanie na rozprawę w charakterze świadka S. M. na okoliczność przebiegu postępowania o przyznanie renty strukturalnej. Zarzucili naruszenie: art. 7, art. 8 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do "władzy administracyjnej", art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na uprawnienia współmałżonka do renty strukturalnej, - art. 14 K.p.a. przez niesporządzenie ani jednej notatki służbowej, protokołu, czy adnotacji z "bytności" skarżących w siedzibie organu, a zwłaszcza z rozmowy odbytej 5 sierpnia 2005r., podczas której uzyskali zapewnienie, iż "tym sposobem złożyli ustne odwołanie w sprawie i dla jego załatwienia zobowiązano ich do dostarczenia zaświadczenia z KRUS - u dotyczącego skarżącej" i mającego stanowić wystarczający dokument do załatwienia sprawy "przez objęcie" skarżącej rentą strukturalną małżonka. Organ opisują fakty dotyczące składania tych dokumentów nie pisze, iż było to działanie zmierzające do zmiany decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Nadto wskazali, iż złożyli do KRUS - u wniosek o wznowienie postępowania, w którym przyznano T. M. rentę rolniczą, celem uzyskania cofnięcia uprawnienia skarżącej do wymienionego świadczenia, co doprowadzi do spełnienia wymogu uzyskania renty strukturalnej zwiększonej o 60 % kwoty najniższej emerytury. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm administracyjnego prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] czerwca 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] kwietnia 2006r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego, z przyczyn które wzięto pod uwagę z urzędu. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący pismem z 17 marca 2006r, zatytułowanym "podanie", wnieśli przytaczając dosłownie o "przeniesienie mnie do męża na rentę strukturalną", wskazując iż otrzymali decyzję o zawieszeniu emerytury rolniczej. Z całokształtu okoliczności sprawy należałoby wnioskować, iż intencją ich żądania, było doprowadzenie do zwiększenia wysokości - przyznanej M. M. decyzją z [...] lipca 2005r. renty strukturalnej - o 60 % kwoty najniższej emerytury, stąd też poinformowali o "zawieszeniu emerytury". Organ pierwszej instancji przytoczonej treści podanie potraktował jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej i odmówił wznowienia postępowania, wskazując iż strona wystąpiła o wznowienie postępowania z przyczyny nieokreślonej w art. 145 § 1 K.p.a. Przodstawionym działaniem - w ocenie Sądu -naruszył poniższe przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznał wniosek skarżących nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Wobec tak niejasnej, a zarazem lakonicznej treści żądania skarżących, organ rozpoznający podanie mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawców, zatem wydanie rozstrzygnięcia winien był poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg. Obowiązkiem organu, do którego podanie zostało skierowane, a następnie organu odwoławczego (który zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a.), było wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania stron, pamiętając że jego sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawców. Mając na względzie powyższe organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - zwróci się do wnioskodawców (skarżących) - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania (z jednoczesnym wskazaniem trybu postępowania). Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia podejmie dalsze czynności procesowe w sprawie, łącznie ze "zbadaniem" interesu prawnego wnioskodawców w rozumieniu art. 28 K.p.a., zważywszy na fakt, iż podanie pochodziło od dwóch podmiotów, a organ rozpoznał je tylko jako wniosek M. M. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. uznano za w pełni zasadny, a podjęte rozstrzygnięcie - przy takiej treści podania skarżących -nie znajduje oparcia w przepisach postępowania regulujących postępowanie wznowieniowe (art. 145-152 K.p.a.). Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której wspomniano wyżej - obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie miała ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy bez zmian naruszających prawo decyzję tego organu, wydał również decyzję wadliwą. Prezentowany pogląd znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym np. wyroku NSA z 25.07.1986r, II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43. Podsumowując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Skarżący zarzucili organowi naruszenie zasady pisemności unormowanej w art. 14 K.p.a. przez nieutrwalenie w aktach w formie protokołu, notatki służbowej, czy adnotacji, rozmów jakie przeprowadzali z pracownikami organu, zwłaszcza tej, podczas której złożyli ustne odwołanie w sprawie. W tym względzie należy zauważyć, iż zasadą postępowania administracyjnego jest załatwianie spraw w formie pisemnej, wyjątkiem zaś ustnie, to jest tylko w sytuacji gdy przemawia za tym interes strony (gdy strona na to się zgadza), a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (w razie zatem, gdy nie wymaga formy pisemnej, odstępstwo nawet za zgodą stron jest niedopuszczalne). Odwołanie - stosownie do art. 129 K.p.a. -wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, iż postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesową jaką jest wniesienie odwołania i aby wywołała ona skutek prawny musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Sąd w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie rozważał w ogóle wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka w osobie ich syna w kontekście jego zasadności, albowiem ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oparciu, o którą sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa, nie uprawnia sądu - poza możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, tylko w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - do przeprowadzania innych dowodów, w tym więc i dowodu z zeznań świadka. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o zasądzenie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.