III SA/Wa 2008/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca) Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r., nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. J. J. wnioskiem z 19 lipca 2004r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w L. o umorzenie zaległych składek ZUS w całości z uwagi na sytuację ekonomiczną jego firmy, brakiem widoków na jej poprawę oraz rosnącym zadłużeniem z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyjaśnił, że od 1 czerwca 2004r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i rozpoczął poszukiwanie jakiejkolwiek pracy, ale bez rezultatów. Jego pięcioosobowa rodzina utrzymuje się z zarobków żony w wysokości 713 zł miesięcznie, przy czym dzieci uczą się i studiują. ZUS decyzją z [...] października 2004r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności za okres od września 2003r. do maja 2004r. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 3.769,14 zł, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości 1.303,16 zł oraz Fundusz Pracy w wysokości 268,04 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ZUS decyzją z [...] października 2003r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek za okres od maja 2002r. do czerwca 2003r., a Sąd Okręgowy Ubezpieczeń Społecznych do chwili obecnej nie rozpoznał odwołania strony. Zdaniem ZUS, ponieważ zadłużenie objęte jest egzekucją administracyjną, nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 u.s.u.s., kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne. Strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 28 października 2004r. ponownie zwróciła się o umorzenie należności z tytułu ww. składek, podnosząc, iż nie ma możliwości spłaty ww. zadłużenia, ani w bliższej, ani dłuższej perspektywie. Wysokość zaległości przekracza dochody rodziny, a zapłata choćby najmniejszej kwoty pozbawiłoby stronę i jego rodzinę zaspokojenia potrzeb życiowych. Podtrzymał stanowisko, że nie prowadzi działalności gospodarczej ze względu na małe przychody, jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku, gdyż nie opłacał składek na Fundusz Pracy, a pięcioosobowa rodzina (w tym troje uczących się dzieci) żyje ubogo, utrzymując się z pensji żony w wysokości 799zł. Wnioskodawca nie posiada żadnego majątku, ani oszczędności. Zaległość powstała w związku z brakiem dochodów pozwalających na zapłatę składek. Dochody w 2002r. - 6.997,96 zł (składki ponad 6.000 zł), w 2003r. - 3.327,82 zł (składki powyżej 6.000 zł), w okresie od stycznia do czerwca 2004r. - 2.230,96 zł (składki ponad 3.000 zł). Strona wyjaśniła ponadto, że ZUS może na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003r.) umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2005r., sygn. akt III SA/Wa 624/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa ZUS wydanej wobec strony w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 3 stycznia 2005r. Powodem stwierdzenia nieważności było naruszenie przepisów postępowania określających właściwość rzeczową organu wydającego decyzję w drugiej instancji. W związku z tym Prezes ZUS decyzją z [...] maja 2006r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm., dalej K.p.a.) i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., ponownie rozpatrzył sprawę i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2004r. W uzasadnieniu organ podał kiedy i na jakiej podstawie ZUS wydał decyzję oraz kiedy strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uzasadniła trudną sytuacją finansową, powołując się na przepisy rozporządzenia. Następnie Prezes ZUS stwierdził, iż w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie. Wyjaśnił, że przedstawiony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że źródłem utrzymania rodziny są dochody żony z tytułu zatrudnienia oraz działalności gospodarczej. Rodzina strony ponosi koszty utrzymania mieszkania, spłaca kredyt oraz nie korzysta z form pomocy udzielanej przez Ośrodki Pomocy Społecznej. Problemy związane z niskimi dochodami, ze względu na ich powszechny i skutkowy charakter, nie stanowią argumentu do "skierowania zadłużenia do umorzenia". Zasada równego traktowania podatników obligowałaby organ do uwzględniania wszystkich wniosków, z których wynika trudna sytuacja zobowiązanych. Możliwość umarzania dotyczy natomiast sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne wywiązywanie się z zobowiązań jest realnie niemożliwe, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona nie zgodziła się z uzasadnieniem decyzji Prezesa ZUS podnosząc, że już od 5 lat osiąga niskie dochody, z których utrzymuje się pięcioosobowa rodzina i nie widać możliwości poprawy tej sytuacji. Ponownie powołała się na rozporządzenie z 2003r. twierdząc, iż ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacać należności z tytułu składek, a Prezes ZUS nie wyjaśnił, jak utrzymać pięć osób za 1500zł miesięcznie. Podniosła, że rodzina uiszczając choćby najmniejszą kwotę zaległości żyłaby w całkowitej nędzy. Dodała, że zaległości powstały w okresie kiedy żona była bezrobotna, więc skarżący miał wybór albo utrzymać rodzinę, albo płacić składki w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z której miesięczne dochody wynosiły 600-700 zł, a składki 620 zł. Wskazała też, że żona 10 maja 2006r. miała wypadek w pracy, uszkodziła, tak jak przed dwoma laty, nogę, jest na miesięcznym zwolnieniu lekarskim, co wpłynie na obniżenie dochodów rodziny o 500 zł, gdyż żona nie będzie mogła brać nadgodzin. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł dodatkowo, iż skarżący nie wykazał na czym polega naruszenie prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.). Sąd - zgodnie z art. 135 P.p.s.a. - ma obowiązek zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2004r., które uzasadniały ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu poprzedzającym wydanie przez ZUS pierwszoinstancyjnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a., należało stosować unormowania zawarte w przepisach tej ustawy, tj. K.p.a. Dotyczy to również, na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s., postępowania odwoławczego od tych decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prowadzonego przez Prezesa ZUS, gdyż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a. Tym samym organy obu instancji były zobowiązane przestrzegać zasad postępowania administracyjnego oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), wydać decyzję zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, oraz uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jest to szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, sprowadza się bowiem do zbadania czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umarzenia należności. W ocenie Sądu, akta sprawy, na podstawie których orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 133 § 1 P.p.s.a.) wskazują, że mimo zbierania dowodów, nie doszło do ich rozpatrzenia, czym naruszono przepis art. 77 § 1 K.p.a. W sposób, jaki został przewidziany w art. 107 § 3 K.p.a., nie sformułowano też uzasadnień decyzji, zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, z uwagi na zbyt małą szczegółowością w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy, który nie pozwala na stwierdzenie, iż zostały podjęte kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również na stwierdzenie czy w sposób prawidłowy oceniono sytuację materialną strony i rodziny prowadzącej z nią wspólne gospodarstwo domowe. Organy obu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji, w jakiej sytuacji materialnej znajduje się strona i jej rodzina, jakie dochody osiągają i jakie comiesięczne wydatki (konkretne kwoty) są ponoszone w związku z utrzymaniem mieszkania, wyżywieniem. W motywach decyzji zabrakło również informacji o stanie majątkowym (ruchomościach i nieruchomościach) strony, o ciążących na stronie zobowiązaniach z tytułu pożyczek bądź kredytów (konkretne kwoty, cel zaciągnięcia, terminowość spłat). Prezes ZUS ogólnikowo stwierdził, że źródłem utrzymania rodziny są dochody uzyskiwane przez żonę skarżącego z dwóch źródeł - umowy o pracę i z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Nie wyjaśnił jednak, w jakim charakterze jest zatrudniona żona skarżącego oraz jaki rodzaj działalności wykonuje i jakie z tego tyłu osiąga dochody. ZUS ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie wyjaśniając, do jakiego składnika majątkowego zostało skierowane, i w związku z tym nie podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Zdaniem Sądu przedwczesna i nie odpowiadająca zasadom logicznego rozumowania jest również ocena Prezesa ZUS, iż niskie dochody nie stanowią "argumentu do skierowania zadłużenia do umorzenia z uwagi na ich powszechny i skutkowy charakter". Organ ponownie, wyrażając takie stanowisko i nie analizując w sposób szczegółowy sytuacji, w której znajduje się strona (nie odnosząc się, o czym mowa wyżej, do konkretnych kwot osiąganych dochodów i ponoszonych wydatków, zaspokajania należności z tytułu składek na ZUS w drodze przymusu egzekucyjnego), wyraźnie pomija treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia z 2003r., na które powoływała się strona skarżąca, a które zostało wydane na mocy art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Z przepisów tych wynika, że organ powinien w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ZUS zbadać realne możliwości spłaty tychże zaległości. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umorzone, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z poszczególnych punktów ww. § 3 rozporządzenia wynika, że w szczególności jako okoliczności uzasadniające umorzenie wskazano przypadki: 1) możliwość pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skoro żaden z organów administracji publicznej, które rozpatrywały sprawę umarzania zaległości z tytułu składek na ZUS, nie analizował czy strona skarżąca jest w stanie opłacać czy też nie te należności, a w szczególności czy opłacanie składek nie pozbawi jej i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w związku z opłaceniem należności z tytułu składek, przedwczesne było więc wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ZUS oraz utrzymanie jej w mocy przez Prezesa ZUS ponownie rozpatrującego sprawę. Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji nie ustosunkował się ponadto do przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu wyjaśnić stronie, stosownie do art. 11 K.p.a. (wyrażającego tzw. zasadę przekonywania), zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji, bez konieczności stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów lub okoliczności istotnych dla danej sprawy. Uchybienia przepisom powyższym czynią postępowanie prowadzone przed organami - ZUS i Prezesem ZUS - wadliwym. Zasadne było zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, nie uczestniczyła też w rozprawie, więc nie poniosła kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.