III SA/Wa 2428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Skarżąca - W. S. złożyła wniosek z 19 stycznia 2006 r. o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podniosła, że w obecnej sytuacji finansowej nie jest w stanie uregulować zaległości, ponieważ prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosi dochodów i jest w stanie upadłości, a nie posiada ona dodatkowych źródeł dochodów. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okresy od sierpnia 2000 r. do marca 2001 r., wrzesień 2003 r., od lutego do maja 2004 r., od grudnia 2004 r. do marca 2005 r. oraz od grudnia 2005 r. do marca 2006 r. w kwocie 10.800,28 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okresy od sierpnia 2000 r. do marca 2001 r., od stycznia do maja 2004 r., od grudnia 2004 r. do lutego 2005 r. i za styczeń 2006 r. w kwocie 2.702,70 zł oraz na Fundusz Pracy za okresy od lipca 2000 r. do marca 2001 r., czerwiec i wrzesień 2003 r., od lutego do czerwca 2004 r., oraz od grudnia 2004 r. do kwietnia 2005 r. w kwocie 876,30 zł. Kwoty te obejmują również odsetki liczone na dzień 27 stycznia 2006 r. (data złożenia wniosku) oraz koszty upomnień. Zakład wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, a jej mąż utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 392,44 zł (netto). Skarżąca nie posiada nieruchomości, ani żadnych ruchomości o wartości licytacyjnej. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), dalej: "u.s.u.s.", w myśl którego należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, Zakład stwierdził, że w stosunku do Skarżącej nie wyczerpano wszystkich możliwości dochodzenia należności, a zatem nie został spełniony warunek nieściągalności. Ponieważ Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą istnieje możliwość osiągnięcia przez nią dochodów. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie brak jest również okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosła o umorzenie przedmiotowych składek. Podniosła, że ponowne odrzucenie wniosku spowoduje, iż nie będzie w stanie opłacać bieżących składek oraz zostanie bez środków utrzymania oraz na prowadzenie działalności, która jest jedynym źródłem jej dochodu. Ponownie wskazała, że prowadzona przez nią działalność nie przynosi dochodów, dlatego z dniem 31 sierpnia 2006 r. zostanie zlikwidowana. Ponadto stan zdrowia Skarżącej nie pozwala na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia za okresy i w kwotach takich, jak organ pierwszej instancji. Stwierdził, że Skarżąca nie wskazała nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem zaległości. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s. uznał, że nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Rozpatrując kwestię umorzenia należności w trybie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365, dalej powoływanego jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), Prezes Zakładu nie podzielił stanowiska Skarżącej, że uregulowanie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej i jej rodziny. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Podtrzymała argumentację zawartą w pismach kierowanych do Prezesa Zakładu. Ponadto podniosła, że nie posiada nieruchomości o wartości licytacyjnej; nie zaliczono "wpłat regulujących" za 2004 r. oraz wpłat za marzec i grudzień 2005 r. i styczeń 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 7 listopada 2006 r., zatytułowanym "wnioski dowodowe" Skarżąca określiła okresy, za jakie dokonała wpłat nie zaliczonych na poczet zadłużenia. W jej ocenie fakt pobierania przez męża renty z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 411,36 zł nie świadczy o jej wypłacalności wobec Zakładu. Kwota ta nie wystarcza nawet na zakup leków i na bieżące opłaty. Poza tym świadczenie przyznano na okres do 31 stycznia 2007 r. Skarżąca oświadczyła również, że od 2001 r. nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa i nie mieszka z nim. Mieszka u jej 76-letniej matki, wymagającej stałej opieki. Do pisma Skarżąca dołączyła kserokopie przelewów należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek i prawo Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu do naruszenia takiego doszło przy wydaniu decyzji przez Prezesa Zakładu, który rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), stosownie do art. 123 u.s.u.s. Natomiast zgodnie z art. 83 ust. 4 tejże ustawy, określającym zasady zaskarżania decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od decyzji takiej stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez Prezesa Zakładu na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rozstrzygnięciem o charakterze analogicznym do podejmowanego przez organ odwoławczy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że sentencja decyzji Prezesa Zakładu powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. Tymczasem przepisu tego Prezes Zakładu nawet nie wskazał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu może zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji: - utrzymać w mocy, - uchylić w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji, - umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes Zakładu może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku skutecznie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie, jest niedopuszczalne. Z treści tego przepisu wynika przy tym jednoznacznie, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 138 k.p.a. (poza umorzeniem postępowania odwoławczego) odnosi się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, decydując o jego losie prawnym. Tymczasem zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu odmówił umorzenia przedmiotowych należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie jest więc identyczne jak podjęte przez organ pierwszej instancji. Jeżeli Prezes Zakładu uznał decyzję wydaną w pierwszej instancji za prawidłową, powinien był utrzymać ją w mocy, a nie wprost orzekać o istocie sprawy poprzez odmowę umorzenia należności. Orzeczenie o istocie sprawy możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., kiedy to organ odwoławczy uchyla w całości lub w części zaskarżoną decyzję, a zatem stwierdza, iż jest ona nieprawidłowa, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie wymaga korekty. Zauważyć należy, że w takim przypadku z oczywistych względów orzeczenie co do istoty sprawy nie może być takie samo jak podjęte przez organ pierwszej instancji. Ewidentna sprzeczność rozstrzygnięcia podjętego przez Prezesa Zakładu z treścią art. 138 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie, iż zapadło ono z rażącym naruszeniem tego przepisu. Rażące naruszenie prawa jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia merytoryczną ocenę jego prawidłowości oraz ocenę zarzutów podniesionych przez Skarżącą, to uzasadnionym jest wskazanie na dostrzeżone przez Sąd naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym. I tak: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu nie zawierają uzasadnienia, które odpowiadałoby wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim jednakże uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do stwierdzenia o braku przesłanek umorzenia należności oraz ogólnikowych uwag, pozbawionych odwołania do materiału dowodowego zgromadzonego w tej konkretnej sprawie i pomijać argumentację strony. Niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpatrzenia. Możliwość takiego wezwania przewiduje art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten służy jednakże usuwaniu braków formalnych podań, zdefiniowanych jako "wymagania określone przepisami prawa". Tylko zatem w stosunku do tak określonych braków formalnych wniosku możliwe jest zastosowanie powyższego rygoru. Nie dotyczy on natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, że podanie nie jest rozpatrywane, natomiast nieprzedłożenie przez stronę dowodów prowadzi do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ. Jeżeli organ chce objąć jednym wezwaniem zarówno dokumenty niezbędne dla usunięcia braków formalnych wniosku, jak i inne - powinien wezwanie to sformułować tak, aby wynikało z niego, które z dokumentów mają być dostarczone pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Całkowicie chybione i zbędne jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał, w tym przypadku - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakładu podejmie rozstrzygnięcie właściwe dla trybu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.