VII SA/Wa 819/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "M." Nieruchomości Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 pkt 1 lit. b i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.) stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę III etapu budynków mieszkalnych wielorodzinnych -5 budynków oznaczonych symbolami [...] na działkach o nr ewid. [...] położonych przy ulicach [...] i [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania "M." Spółki z. oo. w O. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana do osoby- spółki cywilnej, której ustawodawca nie przyznał osobowości prawnej. Spółka cywilna jest spółką osobowa, w której podmiotowość prawna przysługuje tylko wspólnikom. Spółka cywilna, poza nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, nie może być podmiotem praw i obowiązków. Nie można zatem uznać spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji za adresata decyzji administracyjnej. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiego aktu przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1998r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył bowiem projekt zagospodarowania terenu tylko części terenu objętego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów zawartych w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998r. znak [...] w części dotyczącej wymaganej liczby miejsc parkingowych. Zgodnie z treścią ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor zobowiązany był do zabezpieczenia w projekcie zagospodarowania miejsc parkingowych w ilości 1,1 miejsca na jeden lokal mieszkalny oraz 4 miejsc na 100m2 powierzchni użytkowej. W celu spełnienia powyższych wymagań do liczby miejsc postojowych odnoszących się do planowanej inwestycji dołączono również miejsca postojowe znajdujące się na działce oznaczonej nr 12, znajdującej się poza granicami inwestycji oraz opracowania planu zagospodarowania terenu, jak również poza granicami terenu określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia Wojewody [...] podniesione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005r. odnośnie wydania decyzji z dnia [...] września 1998r. z naruszeniem art. 34 ust. 3, w związku z art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego. Przedłożony i zatwierdzony przez organ stopnia podstawowego projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w § 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. – w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego(M.P. z 1995r. Nr 2, poz. 30). W szczególności brak jest rozwiązań dotyczących przeciwpożarowego zabezpieczenia w wodę oraz układu sieci uzbrojenia terenu nawiązujących do sieci znajdujących się poza obszarem inwestycji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniała zatem również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligująca organ do stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła M. Sp. z oo. w O. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, iż decyzja pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Przepis ten nie został jednak powołany w podstawie prawnej decyzji. W ocenie skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia przy wydawaniu pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym jednoznaczne . Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach stwierdzał, iż "treść art. 29 KPA nie powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego z tego powodu, że nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, gdyż każdy kto może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji będzie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona. Oznacza to, że także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a takimi są spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przyznają im taki status.( wyrok NSA z 12.04.2000r. sygn.akt V SA 1935/99, Lex nr 41775, podobnie w wyrokach z 27.06.2000r., sygn.akt V SA 2008/99, Lex nr 54227, sygn.akt VSA 2021/99, Lex nr 50150. Skarżący przytoczył również uchwałę 5 sędziów NSA z 26 listopada 2001r. sygn.akt OPK 19/01. Zatem w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 28 i 29 k.p.a. Decyzja ta zdaniem skarżącej narusza również rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] nie wskazał żadnego przepisu, który miałby zostać rażąco naruszony. Wskazał to dopiero Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, precyzując, iż rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane polega na zbyt małej liczbie miejsc parkingowych, jednakże nie podaje z jakich względów nie jest dopuszczalne uwzględnienie miejsc zrealizowanych na działce sąsiedniej. Skoro brak jest w tym zakresie jednoznacznego przepisu, to w ocenie skarżącej mamy do czynienia nie tyle z rażącym naruszeniem prawa lecz z wykładnią przepisów dokonywaną przez Wojewodę [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób odmienny od wykładni dokonanej przez Burmistrza Gminy [...]. Skarżąca zarzuciła decyzja naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez to, iż dopiero w decyzji organu II instancji zostały sprecyzowane podstawy stwierdzenia nieważności. Oznacza to, iż strona nie miała możliwości kwestionowania tych podstaw w postępowaniu odwoławczym. Zarzuciła w związku z tym naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, iż postępowanie organu II instancji jest odrębnym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy samodzielnie bada i ocenia zgromadzony materiał dowodowy. W postępowaniu takim nie jest związany ustaleniami organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest niesłuszny ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzedził wydanie decyzji szczegółową analizą zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto szczegółowo odniósł się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu przez pełnomocnika skarżących. Brak zatem było podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, iż wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie i wyczerpuje dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Tak też NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2001r. sygn.akt IV SA 2450/98, publik. Wspólnota 2001, Nr 8, s.50. Wskazać przy tym należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez skarżącą w skardze orzeczeniu tego Sądu, dotyczącym możliwości uznania spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji gdy tak stanowią przepisy prawa materialnego. Uwadze skarżącej uszło jednakże to, iż przedmiotowe orzeczenie, jak również pozostałe orzeczenia ujęte w skardze, zostały wydane na tle odmiennego stanu prawnego i dotyczą postępowań, wprawdzie administracyjnych, jednakże w znacznej części uregulowanych odmiennie, niż określa to Kodeks postępowania administracyjnego - w Kodeksie celnym i Ordynacji podatkowej. Procedury te istotnie w niektórych przypadkach przyznają spółce cywilnej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Takich uregulowań nie zawiera jednakże Prawo budowlane i k.p.a. Trafnie także organ odwoławczy przyjął, iż decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 tej ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Sprawdzając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń tej decyzji. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame. Zgodzić się należy z organem, iż ilość miejsc postojowych przewidzianych dla danej inwestycji zgodnie ze wskaźnikiem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być ujęta na terenie objętym pozwoleniem na budowę, a zatem na działkach o nr ewid. [...]. W takim tylko przypadku można uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu o innych parametrach niż określono to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz bez uwzględnienia jej stanowczych zapisów, rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Za bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organ dysponował bowiem kompletem dokumentacji niezbędnej do kontroli decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 15 k.p.a. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. dokonał samodzielnych ustaleń zgodnie z art. 138 k.p.a. czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odnoszące się zarówno do ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...], jak również poczynionych przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzeczono jak w wyroku.