I SA/Wa 1344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] oddala skargę. I SA/Wa 1344/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...] rej.hip. Nr [...] o powierzchni [...] m kw z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na gruncie - w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej część działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: W dniu 1 sierpnia 2001 r. K. T., J. T. i E. D. wystąpiły z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ulicy [...]- w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. stanowiącej część działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Decyzją tą bowiem, wydaną na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), odmówiono byłemu współwłaścicielowi W. T. i H. K. – spadkobierczyni po byłej współwłaścicielce J. T. - ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego nr hipotecznym [...] rej. hip. Nr [...], o powierzchni [...] m kw., z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Powyższa odmowa wniosku uzasadniona została tym, iż korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z nieruchomości nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż na podstawie tegoż planu przedmiotowy teren przewidziany został pod inwestycje objęte decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. W dniu 3 grudnia 1964 r. zmarł W. T. a spadek po nim nabyły córki: H. K., S. T., J. T., E. D. i K. T. Z kolei w dniu 30 stycznia 1991 r. zmarła S. T. a prawa do spadku po niej przeszły na J. T., E. D. i K. T., które z dniem [...] lipca 1993 r. nabyły także spadek po zmarłej w tej dacie H. K. Z uwagi na fakt że część dawnej nieruchomości oznaczonej numerem hipotecznym [...] rej. hip. Nr [...] stanowiła obecnie własność komunalną, decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność wspomnianej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. w części dotyczącej gruntu aktualnie oznaczonego jako działki nr [...] i [...]. Dodać wypada, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ), potwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 przez Przedsiębiorstwo Usług [...] z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest obecnie Przedsiębiorstwo [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność wskazanej na wstępie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] - w części stanowiącej własność Skarbu Państwa tj. co do części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...], z powodu uznania przez organ orzekający o odmowie uwzględnienia wniosku, że korzystanie z w/w terenu przez byłych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyło Przedsiębiorstwo [...] podnosząc, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] (w części stanowiącej własność Skarbu Państwa) z uwagi na zaistnienie nieodwracalność skutków prawnych, polegających na rozporządzeniu przez Skarb Państwa działką ewidencyjną nr [...] przy ul. [...]. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Budownictwa, który - na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76 poz. 537) – stal się organem właściwym do rozpatrzenia odwołanie w tej sprawie, podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279), gmina zobowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa do gruntu, jeżeli możliwe było pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z funkcją przewidzianą dla nieruchomości w planie zabudowy. Niezbędne przy tym - dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku - było ustalenie przeznaczenia terenu w obowiązującym w dacie wydania orzeczenia planie zabudowy. Organ ustalił, iż według Ogólnego Planu W. [...] z 1969 r. uchwalonego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dnia [...] lipca 1969 r., obowiązującego w dacie [...] kwietnia 1974 r., nieruchomość [...] położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem MNW oznaczającym tereny mieszkalnictwa rodzinnego brutto z przewagą zabudowy o niskiej intensywności – co potwierdził geodeta Ministerstwa Budownictwa – tym samym zatem możliwe było do pogodzenia korzystanie z nieruchomości przez właściciela z funkcją przewidzianą dla niej w planie zabudowy. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister stwierdził, iż jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ( obecnie prawa użytkowania wieczystego) było ustalenie, że dalsze korzystanie przez nich z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w planie zabudowy, obowiązującym w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. W tych warunkach zatem organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], który stwierdził rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że choć organ wojewódzki nie wykazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia braku zaistnienia przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., jednakże materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdzał brak ich wystąpienia. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniesiono, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej zarówno przez Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny a z orzecznictwa tego wynika, iż odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, gdyż "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny tylko wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Za orzecznictwem sądowym podniesiono również, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi, a więc np. decyzją uwłaszczeniową potwierdzającą powstanie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził, aby wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności nie zaliczył do nich powstania na rzecz Przedsiębiorstwa [...] prawa użytkowania wieczystego. Minister wskazał przy tym, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt. III ARN 8/95) prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (art. 2 ust. l ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości- Dz. U. 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.), tym samym zatem skutki prawne decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, co oznacza, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosło Przedsiębiorstwo [...] w W. Domagając się uchylenia decyzji wydanych w niniejszej sprawie, przez organy obu instancji, skarżący uzasadniał swoje stanowisko podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu a sprowadzającą się do twierdzenia, że z uwagi na zaistnienie nieodwracalności skutków prawnych, polegających na rozporządzeniu przez Skarb Państwa działką ewidencyjną nr [...], położoną przy ulicy [...] w W., nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1974 r. Ponadto w skardze twierdzono także, że obie decyzje nie wyjaśniają w stosunku do której części działki nr [...] i [...] została stwierdzona nieważność wspomnianej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśniając dodatkowo, że przedmiotem postępowania były te części działek o numerach [...] i [...], które poprzednio wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej hipotecznie [...]. Granice zaś zarówno w/w działek jak i dawnej nieruchomości [...] zostały wykazane na kopii mapy nadesłanej przy piśmie Wydziału Geodezji Urzędu Dzielnicy P. z dnia [...] listopada 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, ponieważ Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem skargi. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy nie był rzeczą sporną. Istota zagadnienia sprowadzała się natomiast do kwestii, czy na skutek uwłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego przedsiębiorstwa decyzją wydaną na zasadzie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmującą część gruntu dawnej nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania do niej prawa własności czasowej, czy też należało uznać, że decyzja odmowna z 1974 r. wywołała (co do części gruntu objętego decyzją uwłaszczeniową ) nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wspomniany przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną do wydawania decyzji deklaratoryjnych, zapadających w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. ze zm. ) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, które to postępowania nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem – w tym kontekście – przepis ten stanowi kontynuację regulacji prawnej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Świadczy o tym także treść przepisu art. 200 ust. 4, który zawiera analogiczną klauzulę (jaka zawarta była w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowaniami gruntami [...] ma zawsze rozpoznanie tzw. wniosku dekretowego, czyli złożonego w trybie art. 7 cytowanego dekretu. Dopóki zatem wniosek taki nie zostanie rozpoznany, nie można mówić o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego powyższym wnioskiem. Ponieważ wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku byłego właściciela nieruchomości [...] działa ex tunc (z mocą wsteczną) oznacza to, że decyzja taka zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, tak jakby nigdy nie została wydana. Skutkiem tego powstaje obecnie konieczność orzeczenia ponownie o zasadności wniosku dekretowego. Wcześniejsze zatem wydanie decyzji uwłaszczającej, co do tej części gruntu, której dotyczył wniosek dekretowy, prowadzi w konsekwencji do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w takim zakresie, w jakim narusza to prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...]. W tym bowiem zakresie – zgodnie z wyżej przytoczoną regulacja prawną – prawo użytkowania wieczystego do gruntu i prawo własności budynków nie powstało z mocy prawa ( bo naruszało to prawa osób trzecich ) a zatem nie mógł zostać potwierdzony decyzją organu wojewódzkiego fakt jego nabycia. Nadmienić w tym miejscu wypada, że nawet w odniesieniu do roszczeń byłych właścicieli nieruchomości [...] uregulowanych w ustawie o gospodarce o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a obecnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami (a zatem mogących być brane pod uwagę dopiero po wyczerpaniu drogi przewidzianej w art. 7 dekretu warszawskiego) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zaś z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91 ( ONSA 1993/2/38) podniósł, że ratio legis formuły " nie narusza to praw osób trzecich" użytej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polega na zapewnieniu ochrony także prawom następców prawnych byłych właścicieli działek zabudowanych, którzy w trybie i terminie wskazanym w art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) złożyli wnioski o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego i o zwrot wymienionych w tym przepisie budynków. Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części, w której dotyczyła ona gruntu objętego wspomnianym wnioskiem dekretowym było prawidłowe. Decyzja ta naruszała bowiem w sposób rażący ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kontekście powyższego trzeba podzielić właściwie uzasadniony pogląd organu, że decyzja uwłaszczeniowa, w której potwierdzono nabycie praw, co w istocie rzeczy nie nastąpiło, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej miał bowiem kompetencję do cofnięcia na drodze administracyjnej zaistniałego skutku prawnego, polegającego na potwierdzeniu, że zostało nabyte określone prawo, które w tym wypadku – jak wyżej stwierdzono - nie powstało. Za nietrafny Sąd uznał także zarzut, że zaskarżona decyzja nie precyzuje w stosunku do jakiej części gruntu została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w stosunku do obszaru, który poprzednio obejmowała dawna nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...] nr hip. Nr [...], w zakresie gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. w stosunku do części działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Granice natomiast tego obszaru oraz granice obecnych działek istotnie wykazane zostały na kopii mapy znajdującej się w aktach sprawy stanowiącej załącznik do pisma Wydziału Geodezji Urzędu Dzielnicy P. z dnia [...] listopada 1998 r. Z tych względów Sąd z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.