II SA/Rz 561/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania kominów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., decyzją z dnia[...] stycznia 2006 roku nr [...],działając na podstawie art. 105§ 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wybudowania kominów murowanych przez J.P. w budynku przy ul. K. 17 w M. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadzona w dniu 19 stycznia 2000 roku kontrola przewodów kominowych w budynku przy ul. Kilińskiego 17 w M. wykazała nieprawidłowość podłączenia przewodów spalinowych z urządzeń gazowych eksploatowanych przez właścicieli budynku. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powiadomił Zakład G. w R., R. G. w M., że dalsze eksploatowanie urządzeń kominowych grozi zatruciem. Konsekwencją tego powiadomienia było wstrzymanie z dniem 17 lutego 2000 roku dostawy gazu do przedmiotowego budynku. W dniu 16 sierpnia 2000 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. powiadomił R. G. w M., że J. P. dobudowała do istniejącego komina przewody kominowe, których drożność i prawidłowość podłączenia została protokolarnie potwierdzona przez mistrza kominiarskiego, w który to sposób usunęła nieprawidłowości w podłączeniu przewodów spalinowych z urządzeń gazowych. Dla potwierdzenia tego faktu przedłożono kopie protokołu z przeprowadzonej kontroli urządzeń grzewczo kominowych oraz inwentaryzację dobudowanego komina wraz z oceną techniczną budynku. Na podstawie tego zgłoszenia wznowiono dostawę gazu do mieszkania J.P. Dostawa gazu wznowiona została na podstawie odrębnego zgłoszenia także do lokalu położonego na parterze budynku, którego współwłaścicielami są A.K. i W. K. W dniu 6 czerwca 2005 roku , wskutek interwencji J. P., następcy prawnego J. P., dokonano w przedmiotowym budynku kontroli metalowych przewodów kominowych wybudowanych w 2000 roku przez A.W. K. Podczas kontroli A. K. zakwestionował legalność wybudowania murowanych kominów przez J. P. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z[...] stycznia 2006 roku [...] umorzył postępowanie w sprawie dobudowy przewodów kominowych , murowanych, przez J. P. , bowiem uznał, że została dokonana w trybie przepisu art. 70 prawa budowlanego. Przepis ten , w § 1 zobowiązuje właściciela, zarządcę lub użytkownika do bezzwłocznego usunięcia uszkodzeń lub braków obiektu budowlanego , które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym lub zatrucie gazem. Art. 70 § 2 stanowi, że obowiązek wymieniony w § 1 powinien być potwierdzony w protokole kontroli. Bezzwłoczne usunięcie nieprawidłowości w sposób wskazany w protokole kontroli zwalnia zobowiązanego od ubiegania się o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. odwołali się A. i W. K. Zarzucili ,że organ nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu osobom, które z mocy prawa winny być uczestnikami tego postępowania, co narusza przepis art. 28 k.p.a. W okresie budowy kominów, współwłaścicielami budynku były H. K. i W. K., co oznacza, że J. P. powinna posiadać ich zgodę na budowę kominów. Nadto – budynek znajduje się na obszarze prawnie chronionego układu urbanistycznego, co zobowiązuje do szerszej analizy. W wyniku rozpatrzenia odwołania , P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że orzeczenie organu I instancji należało wycofać z obiegu prawnego, z innych jednak przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego nie zaistniały przesłanki , które pozwalałyby na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie dodatkowych przewodów kominowych bez przeprowadzenia formalnego postępowania administracyjnego zakończonego uzyskaniem pozwolenia na budowę. Przepis art. 70 ust.1 prawa budowlanego uprawnia, a nawet zobowiązuje wyszczególnione podmioty do bezzwłocznego usunięcia uszkodzeń oraz uzupełnienia braków, nawet, jeżeli roboty te wymagają stosownego pozwolenia na budowę w ściśle określonych przypadkach. W omawianym przypadku kontrola kominiarska wykazała nieprawidłowości podłączenia urządzeń gazowych , stwarzające zagrożenie zatruciem. Kontrola wskazała na niewystarczającą ilość przewodów , co skutkowało czasowym odcięciem gazu, a wznowienie dostawy gazu mogło nastąpić na pisemny wniosek PINB w M. Wykonanie robót bez uzyskania stosownej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wypełnia znamiona samowoli budowlanej. Wprawdzie PINB w M. stwierdził , że po wstrzymaniu dostawy gazu przewody zostały dobudowane wg opinii technicznej wykonanej przez uprawnionego projektanta , a po dobudowaniu kominów inwestor przedstawił protokół kominiarski potwierdzający prawidłowość podłączenia urządzeń , nie można jednak tych dokumentów w dacie orzekania uznać za legalizację samowolnie wykonanych robót. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dokonać odpowiedniej kwalifikacji samowolnie wykonanych robót zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane i podjąć działania wynikające z tych przepisów. Od powyższej decyzji odwołał się J. P. zarzucając jej niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli jest decyzja kasacyjna P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2006 roku [...]. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] stycznia 2006 roku znak [...] organ odwoławczy nie podzielił stanowiska , że roboty budowlane wykonane przez J. P. zgodne były z przepisem art. 70 ustawy Prawo budowlane , co zdaniem organu I instancji zwalniało stronę od wystąpienia do właściwego organu o pozwolenie na budowę. Przepis art. 70 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót / Dz. U. Nr 11 poz. 726 z 1997 r./ stanowi, że "właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego , na którym spoczywają obowiązki w zakresie napraw, określone w przepisach odrębnych lub umowach, są obowiązani w czasie lub bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części , usunąć stwierdzone uszkodzenia lub uzupełnić braki, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska , a w szczególności katastrofę budowlaną, pożar, wybuch, porażenie prądem elektrycznym lub zatrucie gazem/pkt.1/. Obowiązek ten powinien być potwierdzony w protokole z kontroli obiektu budowlanego . Osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie przesłać kopię tego protokołu do właściwego organu". Przepis ten nakłada obowiązek wykonania stosownych robót budowlanych bez potrzeby dodatkowych rozstrzygnięć w postaci decyzji czy postanowień, nawet w przypadkach, które wymagają pozwolenia na budowę. Obowiązek ten musi jednak wynikać z protokołu z kontroli obiektu budowlanego. Akta sprawy zawierają protokół z przeprowadzonej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. Kilińskiego 17 w M. z dnia 19 stycznia 2000 roku, która wykazała nieprawidłowości podłączeń kuchenki gazowej i kotła c.o. przez wykorzystanie wspólnego przewodu kominowego, z uwagą, że dalsze użytkowanie urządzeń grozi zatruciem. Aby protokół z kontroli obiektu budowlanego spełniał wymagania stawiane przez przepis art. 70 , musi zawierać zalecenia dla podmiotu wskazanego w tym przepisie, zakreślające zakres robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Z akt sprawy nie wynika, by protokół spełniający te warunki był sporządzony , nie wynika też, do jakich czynności zobowiązana była strona. Mimo to , wykonane przez J. P. roboty budowlane uzyskały akceptację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ,który w piśmie z dnia 16 sierpnia 2000 roku skierowanym do R. G. w M. stwierdził, że zobowiązana usunęła wszystkie nieprawidłowości w podłączeniu przewodów spalinowych ,a zatem nie ma przeciwwskazań do wznowienia dostawy gazu. Organ odwoławczy przesądzając w uzasadnieniu swojej decyzji ,że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 70 prawa budowlanego, stwierdził, że dobudowanie przewodów kominowych nie jest czynnością wynikającą wprost z ustawy , wobec tego wykonanie tych robót bez uzyskania stosownej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wypełnia znamiona samowoli budowlanej. Uczynił to, nie podejmując żadnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, na czym miały polegać czynności inwestora. Organ nie dokonał kwalifikacji robót budowlanych w świetle przepisu art. 3 prawa budowlanego, mimo, że ustalenie z jakim rodzajem robót mamy do czynienia ,ma znaczenie przesądzające o dalszym toku postępowania. Ustalenie, jakiego rodzaju roboty, jaki obiekt lub jego część, czy też urządzenie, są przedmiotem postępowania pozwoli wyznaczyć tok postępowania. W wypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ wdraża postępowanie w trybie przepisu art. 48 prawa budowlanego. Inny jest tryb w stosunku do robót budowlanych, nie będących budową budynku lub jego części , wykonywanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, które mogą podlegać procesowi legalizacji w trybie art. 50 i 51 ustawy. Jeszcze inny tryb postępowania wdraża się w stosunku do robót, które nie wymagają pozwolenia , czy zgłoszenia, ale wyczerpują przesłanki z art. 50 ust.1 pkt.2 lub 3 i wówczas również mogą podlegać procesowi legalizacji. Przesądzenie kwestii, że roboty będące przedmiotem sporu wymagają pozwolenia na budowę bez poczynienia wskazanych wyżej ustaleń , narusza przepisy art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zrealizowanie wymogów wynikających z tych przepisów miało w sprawie znaczenie szczególne, gdy zważy się, że wykonanie spornego obiektu było następstwem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , co oznacza, że strona działała w zaufaniu do tego organu. Odmienne zatem kwalifikowanie robót ,jako wymagających pozwolenia na budowę wymaga poczynienia ustaleń wskazanych przez sąd, w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji. Tego rodzaju ustaleń brak jest w zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa jednocześnie, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zarzutu odwołania A. i W. K., dotyczącego zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu osobom, które z mocy prawa winny być uczestnikami tego postępowania. W postępowaniu ponownym organ rozpatrzy sprawę i podejmie decyzję po dokonaniu ustaleń i poczynieniu rozważań co do kwalifikacji robót budowlanych i ich następstw, a w jej uzasadnieniu wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł , oraz ocenę prawną. Ustosunkuje się przy tym do zarzutów odwołania A. i W. K. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. , stwierdzając równocześnie na podstawie art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.