IV SA/Gl 980/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. `Sygn. akt IV SA/Gl 980/05 U Z A S A D N I E N I E W wyniku rejestracji dokonanej przez L. B. w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] r., decyzją z [...] r. wydaną przez Prezydenta Miasta C., na mocy art.9 ust.1 pkt 14 lit. a, b, art.2 ust.1 pkt 2 oraz art.71 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001), uznano go od dnia rejestracji za osobę bezrobotną, przyznając prawo do zasiłku od dnia [...] r.. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. W dniu [...] r. wspomniany powyżej organ, uzyskawszy informację, iż bezrobotny w dacie rejestracji wykonywał odpłatnie funkcję likwidatora "A" w C., na zasadzie art.145, art.147, art.149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r.. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Prezydent C., decyzją z dnia [...] r., na podstawie art.151 § 1 pkt 2 w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art.9 ust.1 pkt 14 lit. a, b, art.2 ust.1 pkt 2 oraz art.71 ust.1 i2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił decyzję z dnia [...] r. i odmówił uznania L. B. za osobę bezrobotną. W jej uzasadnieniu organ ten ustalił, iż bezrobotny w dacie rejestracji w urzędzie pracy wykonywał odpłatnie funkcję likwidatora "A". Rozwiązana uprzednio umowa o pracę nie miała wpływu na istnienie tego stosunku prawnego. Strona wypowiedziała go dopiero w dniu [...] r.. Nadto organ ustalił, iż bezrobotny uzyskał korzystny dla siebie wyrok zasądzający należności z tytułu wykonywania funkcji likwidatora za miesiące [...],[...],[...],[...] r.. Mając ten stan faktyczny na uwadze organ doszedł do przekonania, iż w dacie rejestracji, tj. w dniu [...] r. L. B. wykonywał inna pracę zarobkową w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia..., co nie pozwalało na przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej i zasiłku. Dlatego też decyzja z dnia [...] r. była wadliwa, co uzasadniało jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Na skutek odwołania strony, w którym eksponowała ona naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu, iż pełnienie funkcji likwidatora łączy w sobie dwa stosunki prawne (cywilnoprawny – pełnienie funkcji i pracowniczy, którego rozwiązanie przed dniem rejestracji w urzędzie pracy motywowało do uznania go za bezrobotnego i przyznania mu prawa do zasiłku), nadto pominięcie faktu dołączenia kopii rozwiązania umowy o pracę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.2 ust.1 pkt 2 i art.71 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art.138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Takie stanowisko uzasadnił niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności czy w dacie rejestracji odwołujący się spełniał warunki do uznania go za bezrobotnego. Zatem w jego ocenie należało uzupełnić materiał sprawy o dowód z akt rejestrowych "A" w C., zeznań podatkowych odwołującego się, jego akt osobowych i informacji ZUS dotyczących zgłoszenia go do ubezpieczenia społecznego z tytułu wykonywanych przezeń umów. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., na zasadzie art.151 § 1 pkt 2 w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art.9 ust.1 pkt 14 lit. a, b, art.2 ust.1 pkt 2 oraz art.71 ust.1 i2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponownie uchylił swą decyzję z dnia [...] r. i odmówił uznania L. B. za osobę bezrobotną. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podał, iż rejestracja dokonana przezeń w dniu [...] r. nie mogła doprowadzić do przyznania mu statusu bezrobotnego, gdyż w tej dacie wykonywał on inną pracę zarobkową w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia... Mianowicie organ ustalił, iż pełnił on odpłatnie funkcję likwidatora "A". Umowa w tej materii została zawarta [...] r. i wypowiedziana dopiero w dniu [...] r. (pismem z dnia [...] r.), zaś w dacie [...] r. strona nadal figurowała jako likwidator w rejestrze sądowym. Z tego tytułu bezrobotny uzyskał wyrok zasądzający na jego rzecz od "A" w C. w likwidacji wynagrodzenie za miesiące od [...] do [...] r.. Co prawda brak jest dowodu na fakt wykonywania funkcji likwidatora po wypowiedzeniu umowy o pracę, lecz zdaniem organu, skoro dotychczas stosunek prawny w tym zakresie nie został rozwiązany, przyjąć należy, że trwał i potem. Skoro zaś do likwidatora stosuje się przepisy o zleceniu, a te z zasady są odpłatne, to uprawniona jest konkluzja wyrażona na wstępie. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie tegoż rozstrzygnięcia, powołując się na argumenty zaprezentowane w poprzednim odwołaniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], w oparciu o przepisy art.2 ust.1 pkt 2 i art.71 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej motywach, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, podał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzedniej jego decyzji, nadto, że trafny jest pogląd, wedle którego odwołujący się w dacie rejestracji pozostawał w stosunku zlecenia, bowiem łączyła go umowa w tej materii, która nie została przedtem wypowiedziana. Wskazał, iż kodeks cywilny przewiduje domniemanie odpłatności umowy zlecenia, której regulację odnosi się do umowy o wykonywanie czynności likwidatora. W konsekwencji czego organ odwoławczy nabrał przekonania, że w dacie tej rejestracji L. B. nie spełniał przesłanek pozwalających na przyznanie mu statusu bezrobotnego. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji podtrzymując dotychczasowe twierdzenia. W szczególności wywodził, iż domniemanie odpłatności umowy zlecenia jest wzruszalne, przy czym jako okoliczność pozwalającą na obalenie go uznał fakt rozwiązania umowy o pracę łączącą go ze "A" w likwidacji. Zdaniem skargi ten stan faktyczny dostatecznie dowodzi, że po dokonaniu tej czynności funkcję likwidatora skarżący pełnił społecznie – bez wynagrodzenia. A skoro tak, to spełnił przesłanki pozwalające na przyznanie mu statusu bezrobotnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, ale tylko częściowo z powodu uwzględnienia podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie godzi się wyjaśnić, iż - stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy zaś dostrzeże rażące naruszenie prawa sprecyzowane w art.156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie jest bowiem ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach w pierwszej kolejności wypadło dostrzec mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej dwukrotnie – przez organy obu instancji, jak też przepisu art.107 § 3 w związku z art.140 k.p.a., poza tym zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) i zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.). W pierwszym aspekcie godzi się zważyć, że polska procedura administracyjna nałożyła również na organy odwoławcze obowiązek dokonania ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, przeprowadzenia rozważań prawnych, które mogą być podstawą wydania decyzji w drugiej instancji. Czynią to zatem tak samo jak organy pierwszej instancji, mogąc wykorzystać zebrany przez ten organ materiał dowodowy, ewentualnie przyjmując za własne jego ustalenia, ocenę dowodów czy rozważania prawne, wszak wówczas winny to wyraźnie stwierdzić. Organy drugiej instancji nie są wszak powołane do kontroli zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnych, bo ta zastrzeżona jest dla sądów administracyjnych i to tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Tymczasem Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dał jednoznacznego wyrazu, iż podziela ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, oraz jego ocenę wiarygodności dowodów i rozważania prawne. W okolicznościach sprawy byłoby to jednak niewystarczające, bo choć decyzja pierwszoinstancyjna wyczerpała wymagane elementy, to jednak sprawa jest szczególna i wymaga wszechstronnych ustaleń i wnikliwego rozważenia. Toteż z lakonicznymi motywami zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli legalności. W zakresie niewyjaśnienia sprawy przyszło zważyć, iż konkluzja organów, jakoby w dacie rejestracji skarżący pozostawał w stosunku prawnym niepozwalającym na przyznanie mu statusu bezrobotnego jest w kontekście zebranego materiału dowodowego i jego oceny wiarogodności oraz oceny prawnej, nieco przedwczesna. Słusznym jest stanowisko, iż umowa o prowadzenie likwidacji "A" jest umową, do której stosuje się przepisy o zleceniu (art.750 k.c.), które z braku odmiennych postanowień umowy lub okoliczności jest odpłatne (art.735 § 1 k.c.). Oczywistym jest również, że odpłatne zlecenie (wykonywanie czynności likwidatora "A") w dacie rejestracji nie pozwala na uznanie danej osoby za bezrobotną. Gdyby zatem istotnie tak było, jak twierdzą organy orzekające w sprawie, wówczas zasadnym byłoby uchylenie decyzji dotychczasowej (z dnia [...] r.) i odmówienie uznania skarżącego za bezrobotnego. Jednakowoż ta konkluzja byłaby uprawniona jedynie wówczas, gdyby w sposób niebudzący wątpliwości wykazano charakter i czas trwania umowy łączącej skarżącego ze "A" w likwidacji w C.. Tymczasem zważyć przyszło, że w aktach administracyjnych brak jest podstawowego dowodu na tę okoliczność, mianowicie samej umowy. Co prawda została ona opisana przez przeprowadzającego dowód z akt osobowych skarżącego radcę prawnego, wszak nie jest to wystarczające dla dokonania pewnej jej oceny. Potrzebny w tym celu jest bowiem jej oryginał, bądź uwierzytelniona kserokopia. Nie można wszak wykluczyć, iż nie opisano jakichś jej elementów, które mogą wpłynąć na ocenę charakteru stosunku prawnego z umowy tej wynikającego. Badając treść umowy jednoznaczną wydaje się konkluzja o jej odpłatności. Jeżeli jednak zarzucana jest odmienna treść stosunku prawnego łączącego jej strony, to rzeczą powołującego się na te fakty jest ich udowodnienie. Przeto to skarżący winien dowieść, że była ona darma, zwłaszcza po wypowiedzeniu spółdzielczej umowy o pracę. Wszak i organ nie może być w tym zakresie bezczynny. Okoliczności sprawy z jednej strony wskazują na wypowiedzenie umowy o pracę, z czym koreluje zamknięty niejako okres objęty wyrokiem zasądzającym, brak zgłoszenia skarżącego do opodatkowania i ubezpieczenia społecznego, ale z drugiej strony brak wykreślenia z rejestru, brak dowodów na rozwiązanie stosunku likwidatora oraz wypowiedzenie go dokonane dopiero w dniu [...] r.. Te zagadnienia nie zostały przez organ odwoławczy zgłębione i rozważone. Jakkolwiek zasadnie naprowadził on organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji uchylającej na te kwestie, czemu organ pierwszej instancji sprostał, bo materiał sprawy uzupełnił, ocenił go i rozważył, to jednak nie uczynił tego Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, stąd niepodobna uznać sprawy za poprawnie zakończoną. Te wadliwości rzutować mogły również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, lecz stanowcze twierdzenia w tej materii byłyby przedwczesne. Z tych przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyda zatem nową decyzję po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanych kierunkach i ocenie jego wiarygodności oraz w wyniku właściwych rozważań prawnych, mając na uwadze powyższe wywody. W szczególności dołączy do akt umowę (albo jej wierzytelną kopię) o świadczenie usług likwidatora, sprawdzi czy skarżący uzyskał z tego tytułu wynagrodzenie ze "A" w likwidacji albo czy nie zapadł wyrok lub nie toczy się sprawa sądowa o te należności, za okresy następujące po miesiącach objętych wyrokiem z dnia [...] r.. Cały materiał następnie oceni pod kątem charakteru umowy w tym zakresie i czasu jej trwania. Pozwoli to na wydanie trafnego rozstrzygnięcia. Na marginesie trzeba wskazać, iż w razie podejrzenia istnienia nieprawidłowości, które mogą stanowić czyny karalne, rzeczą każdego podmiotu, zwłaszcza organu administracyjnego, jest zawiadomienie właściwego organu. Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie o kosztach postępowania oparte jest o przepis art.200 tej ustawy. Na koszty te składają się koszty zastępstwa w kwocie [...] zł oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.