II SA/Gd 408/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Bożeny Kiecol sprawy ze skargi M. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 21 września 2004 r., nr [...], 2. określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Burmistrz Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o., decyzją z dnia 21 września 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 . art. 50 ust. 1 , art. 50. art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. póz. 717), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie odznaczeń i nazewnictwa stosowanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. póz. 1589) oraz na podstawie art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 51 ust. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001r. nr 62, póz. 627), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla działki nr [...] położonej w M. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej (budowa wieży o wysokości 44 m n.p.t. posadowionej na fundamentach betonowych na której zostaną zamontowane anteny sektorowe i radiolinie. ustawienie kontenera technologicznego, ogrodzenie stacji siatką stalową, wewnętrzna linia zasilająca od złącza kablowego do kontenera) na terenie działki nr [...] w M. W sytuacji braku miejscowego planu lokalizację inwestycji celu publicznego ustalił w drodze decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka posiadała przeznaczenie oznaczone symbolem 9.4 P tj. strefa produkcyjna, projektowana. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego i prawnego oraz warunków zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych wynika, iż możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego gdyż w rozpatrywanym przypadku spełnione są wymogi prawne - nie występuje sprzeczność zamierzenia z przepisami odrębnymi. Zamierzona inwestycja nie spowoduje zmiany warunków korzystania z nieruchomości. Wskazał ponadto, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uzgodniono z Urzędem Wojewódzkim - Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska, Ochroną Gruntów Rolnych i Leśnych, z Marszałkiem Województwa, Urzędem Marszałkowskim - Departamentem Rozwoju Obszarów Wiejskich i Ochrony Środowiska, z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, Wojewoda oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli R. i M. P. - właściciele nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu wskazali, iż zgodnie z treścią art. 2. pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, nr 80, póz. 717 ze zmianami), ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000, nr 46, poz. 543 ze zmianami). Art. 6 ustawy wymienia cele publiczne w rozumieniu cytowanej ustawy. W wyroku z dnia 08 listopada 2000 roku S.A. 1986/99 (LEX nr 75560) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku Sąd pokreślił, iż należy pamiętać, że pojęcie celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art. 1 pkt 1 tej ustawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. Należy więc konsekwentnie przyjąć, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle powyższego skarżący stwierdzili, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Objęta nią inwestycja nie jest bowiem inwestycją celu publicznego. Ponadto wskazać należy, iż stosownie do treści art. 106 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Skarżący nie zostali zawiadomieni o fakcie wystąpienia Burmistrza do Wojewody z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Tym samym nie mogli wziąć w nim udziału. Decyzją z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - co ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego terenu, w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zatem skoro w odniesieniu do przedmiotowego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, organ II instancji wskazał, iż stosownie do art.2 pkt 5 ustawy, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" wg ustawodawcy należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/ stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub /zgodnie z pkt 10 tegoż art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ celów publicznych określonych w innych ustawach. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z treści tego przepisu wynika, iż za jeden z celów publicznych ustawodawca uznał budowę i utrzymanie obiektów urządzeń zapewniających łączność publiczną i sygnalizację. Kolegium podało, iż inwestycje służące celom publicznym nie muszą mieć związku z działaniem podmiotów publicznych, tj. inwestorem nie musi być podmiot o charakterze publicznym, np. gmina. Inwestorem może być podmiot prawa prywatnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego stosownie do w/w przepisów - jeżeli jest działaniem o charakterze lokalnym /ponadlokalnym/, a więc istotnym dla jakiejś zbiorowości i stanowi realizację celu o charakterze publicznym. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9.02.2000r. / sygn. akt I S.A. 363/99/ dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest inwestorem — Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej, wykorzystywanej głównie do świadczenia publicznie dostępnych, a więc dostępnych dla ogółu użytkowników usług telekomunikacyjnych. Budowa stacji bazowej ma na celu zapewnienie użytkownikom dostępu do publicznej sieci telefonicznej. W przypadku gdy realizacja inwestycji ma zapewnić łączność publiczną to należy ją zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W takim przypadku określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w przepisach rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanego "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji". Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku zawiadomienia strony o wystąpieniu organu o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zdaniem Kolegium nie zasługuje on na uwzględnienie. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego mają zastosowanie dwie formy zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach wydawanych w trakcie postępowania i o decyzji kończącej postępowanie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są nimi zawiadomienie poprzez doręczenie pisma w trybie art. 39 k.p.a., to jest przez pocztę, przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby, lub organy za pokwitowaniem oraz zawiadomienie przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, określone w art. 49 k.p.a. Pierwsza forma ma zastosowanie w odniesieniu do inwestora - wnioskodawcy, a także do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów. Z kolei podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa, a nie są inwestorami ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są zawiadamiane przez obwieszczenie. Na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. i M. P. W uzasadnieniu wskazali, iż zgodnie z treścią art. 2. pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zmianami), ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego", należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zmianami). Stosownie z kolei do treści art. 6. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są min. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji - ( pkt 1 art. 6 ). Zdaniem Skarżących organ II instancji błędnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że inwestycje służące celom publicznym nie muszą mieć związku z działaniem podmiotów publicznych. W wyroku z dnia 08.11.2000 roku I S.A. 1986/99 (LEX nr 75560) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku Sąd pokreślił, iż należy pamiętać, że pojęcie celów publicznych z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma również aspekt podmiotowy, którego zakres określa art. 1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem skarżących, z przepisu tego wynika jednoznacznie, że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym należy przyjąć, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona, dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej, wykorzystywanej głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych spełnia kryteria inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących, w przypadku przyjęcia powyższego, to praktycznie wszystkie inwestycje podejmowane przez osoby prywatne mogą zostać uznane za spełniające kryteria celu publicznego. Nadto skarżący wskazali, iż we wskazywanym wyroku NSA z dnia 08.11.2000 r. Sąd ten uznał, ze zamiar prowadzenia szkoły podstawowej lub przedszkola przez zgromadzenie zakonne nie jest celem publicznym. Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30.01.2001r. , sygn. I S.A. 1984/99 (Lex nr 78958) orzekł, iż w pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej (art. 6 ust. l ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) nie mieści się wydzielenie gruntu pod budynki służące do obsługi klientów B. oraz budynki pomocnicze. W ocenie skarżących powyższa sytuacja winna mieć analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest więc dowolne. Inwestorem, który realizuje zadanie mające cel publiczny, nie może być, zdaniem skarżących, podmiot prawa prywatnego. Zdaniem skarżących, mając powyższe na uwadze, organ II instancji naruszył art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy uznając, iż inwestycja jest inwestycją celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację celu publicznego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestycja o której tu mowa, realizowana przez podmiot komercyjny, jakim jest A. sp. z o.o., (po jej zrealizowana stanowiąca własność tego podmiotu), nie jest realizacją celu publicznego. W ocenie Sądu, operator, o którym wyżej, realizuje swój własny cel związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie zaś wynikający z definicji zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie każdą inwestycję wiążącą się z świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności, świadczonych przez liczne podmioty gospodarcze można zakwalifikować jako realizację celu publicznego. Wskazać należy, iż art. 6 pkt 1 omawianej ustawy podlega takiej samej wykładni, jak każdy inny z przepisów zawartych w tym akcie. Kontrola zgodności z Konstytucją określonych aktów prawnych należy, jak wiadomo, do Trybunału Konstytucyjnego, nie mniej jednak jak to wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (P15/04 OTK-A 2005/3/2001) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany do dokonywania wykładni zgodnie z Konstytucją oraz, że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (wynika to z art. 8 Konstytucji RP). Dokonanie stosownej wykładni było zatem prerogatywą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Przez wykładnię prawa należy rozumieć ogół czynności prowadzących do ustalenia właściwej treści tekstu prawnego. Do podstawowych sposobów dokonywania wykładni należą: wykładnia językowa, wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna. Dokonując wykładni przepisu prawnego, w pierwszej kolejności należy przeprowadzać wykładnię językową. W myśl obowiązującej w prawie polskim zasady clara non sunt interpretanda, w przypadkach przepisów niebudzących wątpliwości interpretacyjnych wykładnia ta jest wystarczająca i nie trzeba sięgać do innych reguł interpretacyjnych. Dokonując analizy omawianego przepisu na gruncie stanu faktycznego omawianej sprawy, Sąd stwierdza, iż jego treść budzi istotne wątpliwości w zakresie w jakim definiuje cel publiczny w odniesieniu do łączności publicznej. Tym samym uprawnione jest sięgnięcie do innych reguł stosowanych przy interpretacji tekstu prawnego, które pozwoliłyby ustalić czy znaczenie pojęciowe jakie ustawodawca przypisał do wskazanej wyżej definicji celu publicznego obejmuje również stację bazową telefonii komórkowej. W ocenie Sądu wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji R P a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego, w tym przede wszystkim powołanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie orzekającym nie podziela rozstrzygnięcia jak i motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 495/05). Uznając iż przyjęta wykładnia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której realizację budowy stacji bazowej uznano za inwestycję celu publicznego, narusza normy konstytucyjne, Sąd miał na uwadze niżej przytoczone okoliczności. Prawo własności korzysta ze szczególnej ochrony, którą wprowadził art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowiący, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne ograniczenie prawa własności a tym bardziej jego odjęcie w drodze decyzji administracyjnych bez wyraźnego umocowania ustawowego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że w art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest przewidziana możliwość wywłaszczenia jeżeli jest ono dokonywane na cele publiczne. W rozważanym przypadku byłaby to ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego, która stworzyłaby możliwość wywłaszczenia nie w oparciu o akt normatywny lecz wyłącznie na podstawie decyzji organu administracyjnego. W ocenie Sądu orzekającego zasadnicze rozumienie celu publicznego w świetle powołanego art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi opierać się na również innych obowiązujących regułach wykładni, aniżeli językowa. Zawartej w Konstytucji zasadzie równości sprzeciwia się taka interpretacja cytowanego tu przepisu art. 6 pkt 1 ustawy, która stwarzałaby szczególne preferencje dla jednego z podmiotów gospodarczych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego. Należy bowiem tu wskazać, iż bardzo wiele podmiotów gospodarczych realizuje cele, które można określić jako publiczne, czyli służące określonej zbiorowości, a których inwestycje nie będą podlegały trybowi ustalenia lokalizacji celu publicznego. Nie znajduje w ocenie Sądu żadnego racjonalnego uzasadnienia wyróżnianie z pośród innych osób czy instytucji świadczących usługi o podobnym charakterze działalności prowadzonej przez operatorów telefonii komórkowej. Tymczasem oprócz wskazanego wyżej wywłaszczenia uznanie budowy stacji bazowej za realizację celu publicznego powoduje szereg dalszych konsekwencji prawnych np. podział nieruchomości, który dla tego celu może być dokonany z urzędu (art. 97 ust. 3), możliwość uczynienia darowizny nieruchomości (art. 13 w/w ustawy), zbycie nieruchomości bez przetargu (art. 37), niższe opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, także zwolnienia podatkowe w przypadku sprzedaży nieruchomości na cele publiczne. Wszystkie te względy, w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przemawiają za stanowiskiem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis do celu publicznego zalicza jedynie łączność publiczną, a nie jedynie usługi komercyjne aczkolwiek o charakterze publicznym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to uniemożliwia wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów strony postępowania.