II OSK 646/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 101/06, oddalił skargę [...] Polska Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta S.-D. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 57 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., udzielił Zarządowi Gminy S. K. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w Nowym Kurowie na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Starosta S.-D. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta S. K. zmienił w powyższej decyzji termin wykonania zobowiązania zmiany przeznaczenia gruntu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. K. poprzez jego przedłużenia do dnia 31 lipca 2003 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, w związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., decyzją z dnia [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty S.-D. z dnia [...] stycznia 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższa decyzja w zakresie dotyczącym zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku, wydana została z obrazą art. 155 k.p.a. Zgoda stron stanowi bowiem podstawową przesłankę ww. przepisu, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie brak jest zgody "dzierżawcy" wysypiska na zmianę w określony sposób decyzji Starosty S.-D. z dnia [...] grudnia 2001 r. Organ podkreślił także, że sama zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, nie jest warunkiem wystarczającym. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji jest możliwa tylko wtedy, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Starosty S.-D. dokonanej decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. sprzeciwiają się przepisy szczególne, dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Za taką zmianą, zdaniem organu, nie przemawia również interes społeczny. Ze względu na uregulowania zawarte w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., za rażące naruszenie prawa organ uznał zakres dokonanej decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. zmiany dotyczącej ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Starosta S.-D. zmienił bowiem decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. w zakresie stanowiącym warunek udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych w N. K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Polska Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie przez Starostę S.-D. decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. w sytuacji, gdy brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego zgodę stron postępowania zakończonego decyzją Starosty S.-D. z dnia [...] grudnia 2003 r. przesądza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a., co obliguje właściwy organ do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł, że aspekt interesu społecznego jak również słusznego interesu strony wskazany w art. 155 k.p.a., nie może być w żaden sposób rozpatrywany w sytuacji, gdy brak jest zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją Starosty S.-D. z dnia [...] grudnia 2001 r., co stanowi warunek konieczny do ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji. Organ nie podzielił stanowiska Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii dotyczącej uznania za rażące naruszenie prawa samego zakresu dokonanej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. uznał, że skarga na powyższą decyzję wniesiona przez [...] Polska Sp. z o.o., podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie przymiotu strony. Sąd uznał, że status strony musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie ma więc znaczenia w sprawie fakt, że organ I instancji dopuścił skarżącą do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji zauważył, że w związku z odrębnym postępowaniem wszczętym przez organ w dniu [...] lipca 2005 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S.-D. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...], zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., przedmiotową decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r., jako dzierżawca obiektu zgłosiła swój udział w postępowaniu Spółka [...] Polska. W związku z powyższym wnioskiem organ zawiadomił Spółkę o wszczętym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy administracji państwowej umożliwiały wnoszącej skargę Spółce udział w postępowaniu bez rozważenia, że w postępowaniu tym należy zapewnić udział tylko stronom oraz ustawowo określonym podmiotom na prawach strony. Sąd wskazał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem była kontrola postępowania zakończonego stwierdzeniem nieważności decyzji, którą organ zmienił decyzje własną w zakresie przedłużenia terminu wykonania warunku określonego w decyzji o udzieleniu Zarządowi Gminy S. K. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów komunalnych, stroną postępowania była niewątpliwie Gmina S. K., reprezentowana przez swój Zarząd. Decyzja zezwalająca na użytkowanie tego obiektu skierowana zatem była do inwestora i jednocześnie właściciela nieruchomości, na której składowisko wzniesiono. Gmina zaś jako podmiot, któremu pozwolenia udzielono, była stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją, której nieważność następnie stwierdzono z powodu licznych wad ujawnionych w toku postępowania nieważnościowego. W konsekwencji Gmina była jedyną stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a jej interes prawny wynikał z przepisu prawa, na podstawie którego przyznano jej uprawnienie, co zostało skonkretyzowane w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu skarżąca Spółka nigdy nie była natomiast uczestnikiem stosunku administracyjnoprawnego, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż nie o jej uprawnieniu rozstrzygała ta decyzja. To, że Spółkę tę łączy z Gminą stosunek cywilnoprawny dzierżawy składowiska oznacza tylko, że posiada ona interes do realizowania swoich praw cywilnych w stosunku do innych podmiotów prawa cywilnego. W ocenie Sądu skarżąca Spółka nie jest natomiast ani nigdy nie była podmiotem praw i obowiązków wynikających, z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie może być też uznana za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W rezultacie Sąd stwierdził, że skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi i dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła Spółka [...] Polska, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 50 § 1 p.p.s.a., polegającą na przyjęciu, iż Spółka [...] Polska nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym oraz "błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż spółka [...] Polska Sp. z o.o. nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało stwierdzeniem braku uprawnienia do wniesienia tejże skargi". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd przyjął, iż skarżąca wywodzi swe uprawnienie wyłącznie z faktu uznania jej za stronę przez organ administracji publicznej, zaś z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż w ocenie Sądu uznanie to było nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej Spółki Sąd pominął jednak to, iż skarżąca Spółka od [...] maja 2003 r. była dzierżawcą, a zarazem zarządcą składowiska i była podmiotem wszelkich uprawnień i obowiązków związanych z tą nieruchomością. Sąd przyjął, iż skarżącej przysługiwały wyłącznie prawa wypływające ze stosunku dzierżawy, a powinien był uwzględnić fakt, iż w przypadku dzierżawy takiego obiektu jak składowisko odpadów, dzierżawca staje się zarządcą, na którego mogą być nakładane obowiązki wynikające z przepisów budowanych (na mocy przepisów o ochronie środowiska). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że ustawodawca dążył do rozszerzenia katalogu podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny składowiska na każdorazowego zarządcę (np. dzierżawcę), a nie tylko jego właściciela. W związku z tym, w toku użytkowania składowiska to na zarządzającego, jako inwestora, a nie właściciela były nakładane różne obowiązki wynikające z Prawa budowlanego. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. 2001 r. Nr 100, poz. 1085) nakładał na podmioty zarządzające składowiskami obowiązek sporządzania przeglądów ekologicznych. Jeśli było to niezbędne, starosta zobowiązywał zarządzającego do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę lub jego zmianę w celu przebudowy i doprowadzenia składowiska do odpowiedniego stanu (art. 33 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Taka decyzja została wydana na rzecz [...] Polska Sp. z o.o., jako zarządzającego składowiskiem, przy czym termin jej wykonania został w późniejszym czasie przedłużony. Skarżąca stwierdziła, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska miałoby bezpośredni wpływ na wykonywanie obowiązków administracyjnych przez skarżącą (dostosowanie składowiska zgodnie z przeglądem ekologicznym), tym samym przyznanie jej legitymacji do występowania w sprawie jest oczywiste. Podjęcie zaś działań wynikających z decyzji wydanych na podstawie art. 33 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 27 lipca 2001 r., a skierowanych bezpośrednio do skarżącej, jest zatem w całości uzależnione od istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca zatem interes prawny w dochodzeniu uchylenia wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie składowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany wyłącznie jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów z 2001 r. i zmieniająca ją decyzja z 2003 r. Oddalając skargę złożoną na wskazaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie pochodzi ona od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, a zatem nie odpowiada wymogom art. 50 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący umotywował jakie wymogi winien spełniać podmiot by mógł legitymować się przymiotem strony i realizować swoje uprawnienia w postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna złożona od wyroku tego Sądu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 50 § 1 p.p.s.a. i przyjęcie, iż składająca skargę na decyzję spółka [...] Polska Sp. z o.o. nie miała przymiotu strony ani w postępowaniu administracyjnym, ani w sądowoadministracyjnym. Ponadto zarzuciła błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, że wyżej wskazana Spółka nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało oddaleniem skargi. Wskazane wyżej zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy je uznać za bezzasadne. Z prawidłowo przytoczonej treści przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ten sam wymóg dotyczy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie ma także zastosowanie wymóg z przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że bezwzględnym wymogiem posiadania legitymacji czynnej do wniesienia skargi jest wykazanie interesu prawnego, który przesądza o przymiocie strony. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji status strony musi wynikać z przepisów prawa materialnego, nie zaś z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny i jego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98 wyraził pogląd, że "mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony, ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Mając na względzie powyższe stanowisko należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż dopuszczając skarżącą spółkę [...] Polska Sp. z o.o. w Warszawie organy obu instancji nie rozważyły w stopniu wymaganym, że w tym postępowaniu należy zapewnić udział tylko stronom. Z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, mającego swe źródło w przepisach prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Zgodnie też ze stanowiskiem doktryny i utrwalonego orzecznictwa NSA interes prawny skarżącego musi być własny, indywidualny oraz oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – co także prawidłowo podnosi Sąd pierwszej instancji w swych wywodach prawnych. Słuszna jest zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena tegoż Sądu, iż wnosząca skargę Spółka nie posiada przymiotu strony z powodu braku interesu prawnego, do brania udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S.-D. z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów jak również w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia 10 stycznia 2003 r. dotyczącej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji z 2001 r. Spółka [...] Polska jako dzierżawca spornego składowiska odpadów nie legitymuje się żadnym własnym, indywidualnym interesem prawnym, który dawałby jej status strony, a tym samym nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przeciwne stanowisko skarżącej zajęte w skardze kasacyjnej jest wadliwe. Podnoszone w uzasadnieniu skargi okoliczności wykazują tylko interes faktyczny tego podmiotu, wyrażający się w realizacji swych uprawnień dzierżawcy. Zauważyć należy, iż jest to stosunek oparty na przepisach zobowiązaniowych prawa cywilnego i reguluje wzajemne stosunki między właścicielem składowiska odpadów, którym jest Gmina S. K. a dzierżawcą, którym jest Spółka [...] Polska. Łącząca te dwa podmioty umowa dzierżawy, na którą powołuje się skarżąca Spółka nie stanowi dla niej źródła powstania własnego interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego – który mógłby uzasadniać skuteczne wniesienie skargi do Sądu. Wymaga podkreślenia, że skarżąca Spółka [...] Polska w skardze kasacyjnej podnosząc zarzut błędnego ustalenia przez Sąd braku jej interesu prawnego, nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego bądź procesowego, na którym opiera twierdzenie o posiadaniu własnego interesu prawnego równego z przymiotem strony. Oceny tej nie zmieniają okoliczności dodatkowe podnoszone w treści skargi kasacyjnej o wielkości poczynionych nakładów na obiekt budowlany stanowiący składowisko odpadów jak i realizacja obowiązków dzierżawcy z uwzględnieniem zasad i przepisów o ochronie środowiska. W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna w żadnym stopniu nie podważyła prawidłowej oceny prawnej Sądu pierwszej instancji. Bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej przesądza o jej oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.