VII SA/Wa 931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 i 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zmieniającej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], oraz zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i zezwalającą R. D. na budowę omawianej inwestycji, zgodnie z załączonym projektem zamiennym. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę jest wadliwa ponieważ zatwierdzono nią projekt budowlany zamienny, sporządzony niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ponieważ została wydana w oparciu o przepis już nieaktualny /§ 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/, a powyższe naruszenie prawa ma istotny wpływ na sposób korzystania z działki sąsiedniej i w ten sposób narusza interesy jej właściciela. Od powyższej decyzji odwołał się R. D. zarzucając jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie wydawania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] – dotyczącego cyt: "dopuszczenia usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki przy zachowaniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej", oraz obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie jakoby decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku, sygn. akt P. 11/2000 /OTK z 2001 r., nr 2, poz. 33/ przepis § 12 ust 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jako niezgodny z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku nie mógł być zastosowany w dniu wydawania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku. Zastosowanie w czasie wydawania tej decyzji miał ust 4 § 12 w/w rozporządzenia. Zaznaczył też, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę Powiatu [...] doszło do rażącego naruszenia przepisu § 23 w/w rozporządzenia; naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1b i art. 35 ust 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane, a skutki wykazanych niezgodności spowodowały naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił też niewątpliwą niezgodność projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. złożył R. D. podkreślając, że organ przyjął błędną wykładnię i niewłaściwie zastosował § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomijając fakt, że inwestor spełnił warunki przewidziane w ust 6 § 12 tego rozporządzenia. Organ błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzała projekt zagospodarowania działki, podczas gdy projekt zagospodarowania działki zatwierdzony był decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 roku, zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę. Skarżący zarzucił obrazę art. 35 ustawy Prawo budowlane i naruszenie przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki nie był zgodny z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo braku takich niezgodności. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 139 kpa przez organ odwoławczy poprzez wskazanie innej podstawy prawnej i dodanie zarzutów pogarszających sytuację prawną i pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjności postępowania, a także naruszenie art. 5 ust 1 pkt 6 w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie jakoby naruszone zostały interesy osób trzecich bez wskazania sposobu naruszenia tych interesów, pomimo, że faktycznie takiego naruszenia nie było. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wywodząc argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej ppsa) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Z mocy art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z urzędu więc należy podnieść, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. bez własnej winy nie brała udziału uczestniczka J. D. Okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2000 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany została wydana na wniosek R. D. i jedynie R. D. jako inwestorowi udzielała pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego zgodnie z projektem zamiennym. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. R. D. w dalszym ciągu podniósł, że przed wydaniem tej decyzji nastąpiło zniesienie wspólności majątkowej małżeńskiej z J. D. i dotychczas nieruchomość stanowiąca współwłasność nie została podzielona. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę [...] [...] października 2005 r. i w postępowaniu tym J. D. powinna brać udział w charakterze uczestnika postępowania. W piśmie z dnia 20 listopada 2006 r. skierowanym do Sądu J. D. podnosi, że nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również nie otrzymała decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. Z akt administracyjnych wynika, że w rozdzielniku do decyzji korespondencja dla J. D. była kierowana na adres: J. i R. D., ul. [...], a więc na jednym wezwaniu i w jednej kopercie. Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowana była decyzja wydana jedynie na inwestora R. D., korespondencja dla uczestniczki postępowania będącej współwłaścicielką nieruchomości winna być kierowana na oddzielnym wezwaniu i w oddzielnej kopercie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczęte [...] października 2005 r. stanowiło bowiem odrębne postępowanie administracyjne, w którym obowiązkiem organu było doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a także wydanych w tym postępowaniu decyzji uczestniczce postępowania J. D. współwłaścicielce nieruchomości a wszelkie doręczenia winny być dokonane oddzielnie dla J. D. Nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia kierowanie korespondencji na jednym powiadomieniu i w jednej kopercie do J. D. i R. D., w sytuacji gdy kontrolowana decyzja dotyczyła jedynie R. D. jako inwestora. Okoliczność ta wobec stwierdzenia uczestniczki, że nie otrzymywała korespondencji od R. D. przemawiało za uznaniem, że uczestniczka J. D. – współwłaścicielka nieruchomości – bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na rzecz R. D. przez Starostę Powiatu [...] [...] grudnia 2001 r. Decyzja organu I instancji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r., jak i decyzja organu II instancji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nie została więc skutecznie doręczona J. D. Postępowanie więc toczyło się zarówno przed organem I, jak i II instancji bez udziału uczestniczki. Sytuacja taka narusza przepis art. 10 § 1 kpa, organy administracji państwowej obowiązane są bowiem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Stwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje niezależnie od tego czy to naruszenie normy prawa procesowego miało wpływ na treści decyzji, czy też nie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego daje podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji niezależnie od tego czy uchybienie procesowe organu miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. dotyczące pozwolenia na budowę dla R. D. według projektu zamiennego będzie się toczyło od początku z udziałem J. D. jako uczestniczki postępowania i zarówno J. D., jak i pozostali uczestnicy postępowania będą mogli podnieść w nim wszelkie zarzuty przemawiające za lub przeciw stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.