VII SA/Wa 930/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 i 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę jest wadliwa ponieważ zatwierdzono nią projekt budowlany, sporządzony niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ponieważ została wydana w oparciu o przepis już nieaktualny /§ 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie/. Od powyższej decyzji odwołał się R. D. zarzucając jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie wydawania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] – dotyczącego cyt: "dopuszczenia usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki.." oraz obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie jakoby decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa pomimo braku podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż eliminacja w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku, sygn. akt P. 11/2000 /OTK z 2001 r., nr 2, poz. 33/ przepisu § 12 ust 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jako niezgodnego z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 roku, czyli wydanej zanim jeszcze w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł. Organ II instancji zaznaczył, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę Powiatu [...] doszło jednak do rażącego naruszenia prawa – a mianowicie przepisu art. 35 ust 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane – poprzez niewątpliwą niezgodność projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. złożył R. D. podkreślając, że organ obrał błędne stanowisko dotyczące rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] naruszając przepis art. 156 § 1 pkt 2; błędnie ustalił stan faktyczny przyjmując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzała projekt zagospodarowania działki, podczas gdy projekt zagospodarowania działki zatwierdzony był decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 roku. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także naruszenie art. 139 kpa poprzez wskazanie innej podstawy prawnej i dodanie zarzutów pogarszających sytuację skarżącego, a także naruszenie art. 5 ust 1 pkt 6 w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie jakoby naruszone zostały interesy osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej J. i R. D. na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zostało wszczęte [...] października 2005 r. Kontrolowana decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia[...] lutego 2000 r. po rozpatrzeniu wniosku inwestorów J. i R. D. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia J. i R. D. na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego zgodnie z załączonym projektem stanowiącym integralną część decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2006 r. uczestniczka postępowania J. D. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako rażąco naruszających prawo poprzez pominięcie jej jako uczestniczki postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i niedoręczenie w/w decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 c Sąd uwzględnia skargę jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia prawa ze strony organów prowadzących postępowanie, bowiem skoro kontrolowana decyzja została wydana dla J. i R. D. to również w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji organ mógł dokonywać doręczeń w ten sam sposób, jak w postępowaniu zwykłym, tj. na adres wskazany przez inwestorów J. i R. D.– [...], ul. [...]. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przez R. i J. D., decyzja również została wydana na małżonków D. Stąd organ mógł dokonywać doręczeń w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na małżonków również adresując korespondencję na R. i J. D.. W razie bowiem zaniedbania obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny /art. 41 kpa/. Oceniając zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. W szczególności trafnie wskazał organ odwoławczy, że przepis art. 35 ust 1 pkt 1 b w związku z art. 35 ust 3 prawa budowlanego nakładał na Starostę Powiatu [...] obowiązek sprawdzenia zgodności zaprojektowania działki z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w razie stwierdzenia naruszeń zobowiązywał właściwy organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. jest niezgodna z wydaną dla omawianej inwestycji decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. ustalającą dla J. i R. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budynku mieszkalnego wielorodzinnego 9-cio lokalowego z garażami wbudowanymi w podziemiu. w/w decyzja zezwalała na budowę zlokalizowanego w głębi działki budynku mieszkalnego 9-cio lokalowego, z garażami na 8 stanowisk w podziemiu, o powierzchni zabudowy 280 m2, powierzchni użytkowej 750 m2 i kubaturze 3.600 m3 wraz z utwardzonym dojazdem do budynku i parkingiem na 16 miejsc postojowych, placykiem zabaw i rekreacji. Zatwierdzony w/w decyzją projekt przewidywał usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 9,20 m2 od granicy z działką nr [...]. natomiast projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] przewidywał budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 10 mieszkaniowego /zamiast 9/, z garażem w kondygnacji piwnicznej na 16 samochodów /zamiast 8/, o powierzchni zabudowy 512,5 m2 /zamiast 280 m2/, powierzchni użytkowej 1266,6 m2 /zamiast 750 m2/ i kubaturze 4250 m3 /zamiast 3600 m3/, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr 68 /zamiast 9 m od granicy z w/w działką/. Ponadto projekt zagospodarowania przewidywał również budowę 2 zewnętrznych miejsc parkingowych /zamiast 16/ oraz nadbudowę 1 kondygnacji nad istniejącym budynkiem mieszkaniowym, wielorodzinnym /po modernizacji istniejący budynek miał zawierać 3 mieszkania oraz powierzchnię biurową ok. 100 m2 w kondygnacji parteru ze ścianą szczytową budynku od strony przejazdu, bezokienną do wysokości 12 m/. nadbudowy budynku istniejącego na działce nr [...] decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r., w ogóle nie przewidywała. Projekt zagospodarowania zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. nie przewidywał natomiast uwzględnionego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – placu zabaw i rekreacji. Zgodzić się z organem należy, że powyższe wskazuje na niewątpliwą niezgodność projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych z dnia [...] sierpnia 1998 r. Słusznie organ oceniając skutki wykazanych wyżej niezgodności wskazał, iż spowodowały one naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich /właścicieli działki nr [...]/ w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie więc organ uznał, że naruszenie badaną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w sposób rażący przepisu art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego stanowi przesłankę, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego, na posesji usytuowanej przy ul. [...] w [...]. Nie można się zgodzić, ze skarżącym, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się czym naruszył art. 139 kpa i zasadę dwuinstancyjności wskazując nowa podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji. zarówno organ I, jak i II instancji jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazywał art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażące naruszenie prawa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Chodzi o to by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony. Po wstępnej kontroli wymogów formalnych organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia I instancji. Zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Sz 2214/95 niepubl/. Tak więc organ II instancji rozpoznając sprawę merytorycznie w jej całokształcie nie naruszył zasady dwuinstancyjności wskazując na rażące naruszenie w decyzji kontrolowanej z [...] lutego 2000 r. przepisu art. 35 prawa budowlanego. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. pozostał, bowiem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nie stanowiło wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 kpa. Organ II instancji nie ograniczył bowiem uprawnień odwołującego się ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji. Nie można uznać za trafny zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza zakaz reformationis in peius przewidziany w art. 139 kpa, bowiem zakaz ten dotyczy jedynie sytuacji, w których organ odwoławczy albo orzeka reformatoryjnie albo uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji. Pozostałe rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a w szczególności utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy nie można uznać za "wydane na niekorzyść strony odwołującej się". Zakaz ten nie może bowiem wpłynąć na granice rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, ani uchylać ciążącego na organie II instancji obowiązku wyjaśnienia z urzędu wszystkich doniosłych prawnie okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. Z naruszeniem zakazu reformationis in peius mamy do czynienia wówczas, gdy organ odwoławczy ukształtował stosunek prawny w sposób mniej korzystny niż czyniła to decyzja organu I instancji. W tym wypadku utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] organ odwoławczy nie pogorszył sytuacji prawnej skarżącego. Skutkiem prawnym decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jest utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu I instancji. Strona w wyniku przeprowadzonego postępowania utrzymuje swój "stan prawny". W tym przypadku nie można więc mówić o zmianie sytuacji prawnej strony, tj. przekształceniu uprawnień lub obowiązków w decyzji organu odwoławczego na niekorzyść strony. Skarżący zarzuca też, że w wyniku dodania przez organ II instancji nowych zarzutów został pozbawiony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano organ II instancji orzekał zgodnie ze swoimi kompetencjami i przy zachowaniu reguł dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym i nie naruszając art. 139 kpa. Natomiast ustosunkowanie się do nowych zarzutów podniesionych przez organ II instancji w szczególności, co do rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1b w związku z art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane stało się możliwe w skardze skierowanej do sądu. Organ II instancji dokonał porównania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r., o pozwoleniu na budowę z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. ustalającą dla J. i R. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku tego porównania organ stwierdził niewątpliwą niezgodność projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu zawartymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. Organ II instancji oceniając skutki ustalonych niezgodności wskazywał, iż spowodowały one naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich /właścicieli działki nr [...]/ w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżący w skardze twierdzi, że skoro zakres informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przekroczył ustawowe wymogi to nie mogą one mieć charakteru wiążącego i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro decyzja o warunkach zawierała wyżej wskazane informacje, jako opis inwestycji to są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę i stanowią ograniczenia, którymi organ jest związany i które winien badać. Obowiązek ten wynika z treści art. 35 ustawy Prawo budowlane, który w tym wypadku został rażąco naruszony. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.