I SA/Wa 1020/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. Sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta L. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] o odmowie nabycia przez Gminę Miejską L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej nr [...] o pow. [....] m ² i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie istnienia bądź nieistnienia władania Gminy Miejskiej L. przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, iż oparcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę z powodu niewystąpienia przesłanki władztwa publicznego nad nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r., jedynie na podstawie oświadczenia właścicielki tejże nieruchomości należy uznać za niewystarczające i uchybiające przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że nie zostały podjęte żadne czynności (jak np. oględziny nieruchomości) zmierzające do ustalenia władztwa publicznego w powyższej dacie. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, iż dla spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania (w rozumieniu kodeksu cywilnego) nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż ustawodawca nie związał skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 ust. ustawy wskazał również Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99. Wyrokiem z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 129/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniesioną przez małżonków B. i M. M. – właścicieli spornej nieruchomości. Wojewoda [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [....] stwierdził na podstawie art. 73 powołanej ustawy nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. nieodpłatnie prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m ², zajętej pod część ulicy [...] w L. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, iż powyższa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w powyższej dacie - oraz została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych wskazanych w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Na podstawie Uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1998 r. Nr 17, poz. 186), ul [...] w L. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalna miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi takie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Stosownie do przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w L., w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, a zatem Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do powyższej nieruchomości. Udział wynoszący 2/3 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości (składającej się pierwotnie z działek oznaczonych numerami [....] i [...] o łącznym obszarze [...] m ²) został zakupiony przez małżonków M. aktem notarialnym Rep. [....] nr [....] z dnia [...] października 1990 r., w którym w § 1 pkt e zapisano, że " z opisanej na wstępie nieruchomości jedynie [...] m ² (...) znajduje się pod placem, gdyż [....] m ² znajduje się pod ulicami [....] i [...]". Również z umowy o zniesienie współwłasności i umowie sprzedaży z dnia 27 grudnia 1990 r. (akt notarialny Rep. [....] nr [...]) wynika, iż część działek nr [...] i [...] znajduje się pod ulicami [....] i [...]. Wojewoda [...] wskazał, iż w dacie 31 grudnia 1998 roku sporna działka nr [....] pozostawała we władaniu Miasta L. jako część ulicy [....], co potwierdza dokumentacja przedłożona przez Urząd Miasta L. Przeprowadzona w dniu 10 listopada 2005 r. i zakończona podpisaniem protokołu wizja w terenie – w której uczestniczyli przedstawiciele Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w W., Urzędu Miasta L., Starostwa Powiatu L. oraz współwłaścicielka przedmiotowego gruntu - wykazała, że na powyższej działce znajdują się urządzenia infrastruktury podziemnej (wodociąg, gazociąg, sieć telefoniczna), słup linii energetycznej oraz odbywa się ruch pieszych. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 21, poz. 18) i obowiązującym do listopada 2001 roku przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod układ komunikacyjny ulicy [...] w L. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [....] stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomość zajęta pod część ulicy [....] w L. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy L. za odszkodowaniem. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wnieśli małżonkowie B. i M. M. Skarżący zakwestionowali fakt władania w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością przez jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa i zarzucili Wojewodzie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [....] w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....]. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało udowodnione władztwo publicznoprawne w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością, co oznacza, iż nie została spełniona jedna z trzech przesłanek wskazanych w art. 73, powołanej ustawy. Dokumenty dostarczone przez Urząd Miasta L., na które powoływał się w swojej decyzji Wojewoda [...] odnoszą się do całej ulicy [...], tymczasem władztwo winno być udokumentowane w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem. W ocenie organu odwoławczego również wizja lokalna nie wykazała, aby władztwo publicznoprawne zostało udokumentowane na dzień 31 grudnia 1998 r. Ulica [...] nie jest urządzona na części przedmiotowej działki znajdują się płyty "monowskie", a w protokole istnieje zapis, że nie było zainwestowania z uwagi na brak zgody B. M. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta L., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Transportu i Budownictwa w całości. Prezydent Miasta L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, że Gmina L. nie wykazała w toku postępowania przed Wojewodą [...] swego władania nad przedmiotową działką zajętą pod drogę publiczną. Skarżący zarzucił nadto decyzji Ministra Transportu i Budownictwa naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy Minister Transportu i Budownictwa uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione, naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z rażącą obrazą zasad praworządności, bezstronności i obiektywizmu, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób obniżający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, a w szczególności nie wskazuje, które fakty organ uznał za udowodnione ani dowodów na których się oparł, a także przyczyn dla których odmówił uznania wiarygodności dowodów zebranych przez Wojewodę[....]. Skarżący przywołując treść art. 73 wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. przyjął, że przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Wykazanie przez jednostkę samorządową, że zostały spełnione przesłanki nabycia gruntu powoduje obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej to nabycie. Skarżący podniósł, iż zebrane dowody były wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej, że Gmina nabyła własność działki [...] pod ul. [...]. Gmina władała w dniu 31 grudnia 1998 r. tą działka. Ul. [...] ma charakter drogi publicznej, a sporna działka stanowi jej fragment. Skarżący uznał, za nieprawdziwe i gołosłowne twierdzenia właścicieli, że działka ta nie znajduje się pod ulicą lub, że nie pozostawała we władaniu Gminy L. Prezydent Miasta L. wskazał ponadto na prawne znaczenie pojęcia "władanie" w rozumieniu przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i przedstawił faktyczne czynności, które wykonywane były na nieruchomości, min. utwardzenie płytami żelbetowymi MON, utrzymywanie oświetlenia ulicznego. Jednocześnie skarżący wskazał na działania właścicieli nieruchomości, którzy twierdzą, że władali i władają działką, a równocześnie domagają się w procesach cywilnych wynagrodzenia za bezumowne wykorzystywanie tej działki w latach 1991 – 1998, oświadczając, że działka zaliczona jest do kategorii dróg gminnych. Właściciele nieruchomości wystąpili też do Starosty L. w dniu 28 grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania za tę działkę. Prezydent Miasta L. wskazał na wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [....] czerwca 2001 r, sygn. akt [....], gdzie Sąd ustalił, że działka była faktycznie we władaniu Skarbu Państwa a następnie gminy w celu realizacji zadań w zakresie zarządu drogami. W tym stanie sprawy skarżący ocenił, iż w postępowaniu przed Wojewoda [...] zostało wykazane władztwo Gminy L. nad przedmiotową działką, a zatem decyzja Ministra transportu i Budownictwa jest błędna. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie, jest ustalenie czy w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina L. władała działką [...], czy też takiego władztwa nie posiadała. Zgodnie bowiem z art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przy ocenie czy jednostka samorządu terytorialnego władała nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. należało rozważyć wszelkie zgromadzone w sprawie materiały, czego Minister Budownictwa i Transportu nie uczynił, a przynajmniej nie wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, iż w aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1990 r., gdzie wyraźnie zapisano, że działka nr [...] jest zajęta pod ulicę, a nabywcy wiedzieli, że stają się właścicielami takiej nieruchomości. Również znajdujące się w aktach sprawy akty notarialne z dnia [...] września 1989 r. (Rep. [...] nr [....]), jak i z dnia [...] października 1990 r. (Rep. [...] nr [...]) wskazują na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny skutków wspomnianych aktu notarialnych, z których jednoznacznie wynika, że obecni właściciele nieruchomości w dniu ich zawarcia musieli mieć świadomość co do faktycznego charakteru objętych nimi nieruchomości. W ocenie Sądu Minister Transportu i Budownictwa wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 136 k.p.a w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, nie rozpoznał ponownie sprawy, a decyzję reformacyjną wydał bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Minister Transportu i Budownictwa nie uzasadnił szczegółowo dlaczego w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego zajął odmienne stanowisko od organu pierwszej instancji i jakie okoliczności o tym przesądziły. Takich ustaleń zaskarżona decyzja nie przedstawia, co pozwala stwierdzić, że została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera tak istotnych elementów uzasadnienia jak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy nie ocenił również skutków uchwały Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ograniczając się w uzasadnieniu własnej decyzji, jedynie do jej przywołania, bez jakiegokolwiek wskazania znaczenie tej uchwały z punktu widzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie sądu bezkrytyczne oparcie decyzji na zaprzeczeniach właścicieli nieruchomości co do władztwa gminy nad przedmiotową działką, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zgromadzonego w postępowaniu przed Wojewodą [...] materiału dowodowego wskazuje, iż zarówno postępowania administracyjne jak i decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 7, 77, 8 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.