VI SA/Wa 1732/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały w sprawie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. o odmowie wpisu P. C. na listę adwokatów tej Izby. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] grudnia 2005r. P. C. złożył wniosek do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] /dalej zwanej ORA/ o wpisanie go na listę adwokatów tej Izby na podstawie art.66 ust.1 p 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz.1058 z późn. zmianami, dalej zwana pr.adw./. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty, w tym świadectwo egzaminu prokuratorskiego, który zdał w 1996r. oraz kwestionariusz osobowy, z którego wynika, że pracował jako kurator zawodowy, asesor prokuratury, nauczyciel prawa i referent prawny w przedsiębiorstwie komunikacyjnym. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2006r. ORA odmówiła wpisu P. C. na listę adwokatów uznając, że w świetle art.65 p.1 pr.adw. nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Uchwała ta została uchylona przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatem ORA w [...] podjęła uchwałę z dnia [...] kwietnia 2006r. ponownie odmawiającą wpisu P. C. na listę adwokatów. W uzasadnieniu wskazała, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu z uwagi na brak wystarczającej wiedzy z zakresu zagadnień etycznych. Od uchwały tej P. C. odwołał się do Naczelnej Rady Adwokackiej, która uchwałą z dnia [...] czerwca 2006r. utrzymała w mocy uchwałę ORA w [...]. W uzasadnieniu tej uchwały powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt K 6/06 /Dz.U. nr 75 poz.529/ opublikowany dnia 4 maja 2006r., w którym Trybunał uznał art.66 ust.1 p.2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art.17 ust.1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W ocenie NRA zakres doświadczenia zawodowego P. C. nie pozwala przyjąć, że jest on należycie przygotowany do zawodu adwokata i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. NRA pouczyła P. C., że od tej uchwały przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości za jej pośrednictwem w terminie 14 dni od doręczenia uchwały. P. C. zachowując ten termin wniósł odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zarzucając naruszenie art.65 p.1 w związku z art.68 ust.4 pr.adw. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata z powodu braku doświadczenia zawodowego, odpowiedniej praktyki i należytej znajomości zasad etyki oraz naruszenie art.7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na tendencyjnym pominięciu materiału dowodowego i wyciągnięcia z niego błędnych wniosków. Minister Sprawiedliwości zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia po przedstawieniu stanu sprawy stwierdził, że stosownie do ustawy z dnia 26 maja 1982 r.– Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r. Jednocześnie podniesiono, iż przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez k.p.a. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie – Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Jednakże stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 ustawy – Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Dodatkowo podniesiono, iż w myśl art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro zatem P. C. po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego – wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji, od której nie można już odwołać się na podstawie przepisów k.p.a., należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie złożył P. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego zmianę i stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz alternatywnie o przywrócenie terminu do rozpoznania odwołania i jego rozpoznanie merytoryczne. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postanowienie jest błędne, gdyż odwołanie złożył w ustawowym terminie zgodnie z pouczeniem organu i nie może ponosić odpowiedzialności za sprzeczności w aktach prawnych. NRA składająca się z osób zaufania publicznego pouczyła go o sposobie odwołania i zastosowanie się do tego pouczenia nie może wywoływać negatywnych skutków dla skarżącego. Nie miał obowiązku dwutorowego zaskarżenia uchwały NRA, a wnosząc odwołanie do Ministra stosował się do pouczenia i przepisów ustawy. Na zakończenie wniósł o przywrócenie terminu do złożonego odwołania z dnia [...] czerwca 2006r. i jego merytoryczne rozpoznanie przez WSA. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację jak w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmawiającą skarżącemu wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Rozpoznawana sprawa ma charakter intertemporalny i proceduralny. Mają do niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy – Prawo o adwokaturze, ale również art. 112, 127 § 1, 134 i in. k.p.a. jak również przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie nie ulega wątpliwości, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały równocześnie dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego." Pierwszy z wymienionych przepisów ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu, natomiast drugi – art. 68 ust. 7 – jest przepisem dodanym przez ustawę zmieniającą, niejako wieńczącym obszerny przepis regulujący wpis na listę adwokatów i aplikantów adwokackich. Organ uznał, że wymienione przepisy regulują tę samą materię, zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, a kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2). Uzasadniając to stanowisko Minister powołał się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP), przyjętą w art. 15 K.p.a. Skarżący stwierdził natomiast, że wzajemne relacje ustaw nie mogą mieć wpływu na jego pozycję procesową i uprawnienia do użycia środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie, w szczególności w sytuacji, gdy działał zgodnie z pouczeniem organu co do sposobu zaskarżenia uchwały. Rozważając argumentację strony i organu w świetle brzmienia przepisów ustawy, należy zgodzić się z wykładnią kolizyjną, zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którą doszło do wyraźnego błędu ustawodawcy, sprawiającego, że określona sytuacja prawna –zaskarżenie odmowy wpisu na listę adwokatów- została dwukrotnie uregulowana w tej samej ustawie w odmienny sposób. Wyjściem z tej sytuacji, zgodnym z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz zasadą /lex posterior derogat priori/ jest uznanie, że przepis późniejszy (art. 68 ust. 7) powoduje zawieszenie stosowania przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2), a właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał samorządu adwokackiego co do wpisu na listę adwokatów w jest skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art.68 ust.7 ustawy Prawo o adwokaturze. Pogląd odmienny pozostawałby w wyraźnej sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie – Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Przyjmując przedstawiony wyżej pogląd należy zauważyć i uznać, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie odwoławczym, a zawierająca błąd ustawodawcy treść ustawy ugruntowała go w błędnym mniemaniu o sposobie zaskarżenia uchwały. Zgodnie zaś z art.112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie na jej wniosek należy przywrócić termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu. Nie jest to jednak możliwe w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest jedynie skontrolowanie zgodności z prawem postanowienia Ministra w kwestii niedopuszczalności, skierowanego do tegoż Ministra, odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej o odmowie wpisu na listę adwokatów wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, może zostać wniesiona w trybie określonym w art.54 p.p.s.a. z zachowaniem warunków dotyczących wniosku o przywrócenie terminu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.