II SA/Bk 322/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. D., G. P. i M. H. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. położonej w Gminie S. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wymienione w tym przepisie działki, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym punktem 1 wyroku nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżących G. P. i M. H. kwoty po 150 (sto pięćdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 w nawiązaniu do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 7 ust. 1 ustawy z 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266), Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O., położonej w Gminie S. Zgodnie z postanowieniem § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, plan obejmuje część obszaru wsi O. o powierzchni ok. 64, 0 ha ograniczonego: 1) od południa – trasą drogi wojewódzkiej nr [...] i ulicą B., 2) od zachodu – granicą terenów wsi N., 3) od północy – odcinkiem drogi powiatowej nr [...], dalej granicę opracowania stanowi pas przyległy do trasy projektowanej obwodnicy drogi wojewódzkiej nr [...], z wyłączeniem działek oznaczonych nr geodezyjnym [...], [...] oraz części działek o nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zainteresowani właściciele działek wyłączonych z planu wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] listopada 2004r. Rada Miejska zajęła stanowisko, że wezwanie mieszkańców wsi O. i K. – właścicieli działek przy ulicy J. i B. w O. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania jest nieuzasadnione. Uchwała z [...] listopada 2004r. nie zawierała uzasadnienia. Na żądanie Sądu pełnomocnik Rady Miejskiej przesłał "przygotowane na sesję Rady uzasadnienie do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2004r." (k. 47-48). Pismo to nie jest wszakże podpisane, a zatem można je traktować co najwyżej jako projekt uzasadnienia uchwały. Znamienne jest, iż w piśmie tym w pkt 6 stwierdzono, iż " Wyłączenie części terenu położonego w rejonie ul. J. z granic opracowania planu umożliwiało zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej w Urzędzie Miejskim w S. w dniu [...] grudnia 2004r., skarżący B. D., M. H. i G. P. zarzucili, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. została podjęta z naruszeniem przepisów regulujących tryb opracowania projektu i uchwalania planu, a w szczególności: 1) skarżący nie otrzymali ustawowo wymaganego zawiadomienia (obowiązkowo w trzech formach – art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) o przysługujących im prawach składania wniosków i zarzutów, dlatego skargi do Rady Miejskiej w S. składali kolejno grupami, według dotarcia przypadkowych informacji; 2) skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez burmistrza, architekta gminnego i projektantkę planu, którzy składali ustne obietnice o uwzględnieniu oczekiwań skarżących co do zmiany przeznaczenia ich działek z gruntów rolnych na działki budowlane (reprezentanci Urzędu nie dotrzymali danego słowa, nadużywając zaufania skarżących), 3) skarżący podnoszą także zarzut nierównoprawnego traktowania właścicieli działek, powołując się na fakt, iż działka państwa A. (granicząca z działką skarżącego G. P.) objęta została zmianą przeznaczenia z gruntu rolnego na budowlany, nawet bez składania wniosku przez zainteresowanych właścicieli. Uzasadniając swoje twierdzenia skarżący powołują się na pismo Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2004r. skierowane do Burmistrza S. (k. 25 akt administracyjnych), w którym Wojewoda ostrzega, że uchybieniem jest niepowiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu wszystkich właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W odpowiedzi na skargę, złożonej wraz ze skargą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym dnia 18 kwietnia 2005r. (a więc po upływie 4 miesięcy i 10 dni od daty złożenia skargi w Urzędzie Miejskim w S.), Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Przewodniczący stwierdził, iż przy uchwalaniu przedmiotowego planu w pełni zachowana i przestrzegana była obowiązująca w tym zakresie procedura. W szczególności pisemne powiadomienie o wyłożeniu planu otrzymali właściciele nieruchomości położonych w granicach opracowania planu, którzy spełniali kryteria określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy; przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zawiadomienie otrzymali tylko ci właściciele nieruchomości, których dotyczyły zmiany. Ponadto terenów przy ulicy J. o klasach niskich, nie przeznaczano pod zabudowę, bo nikt nie składał wniosków w tej sprawie w terminie przewidzianym procedurą planistyczną, a wyłączenie części terenu położonego w rejonie ul. J. z granic opracowania planu umożliwiało zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) do oceny legalności zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Na mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nieważność uchwały powoduje każde naruszenie trybu postępowania, określonego przepisami ustawy z 7.07.1994r., albowiem ustawa ta, w odróżnieniu od obecnie obowiązującej ustawy z 27.03.2003r., nie stawia wymagania aby było to "istotne naruszenie trybu sporządzania planu" (art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r.). Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a" ustawy z 7.07.1994r. burmistrz gminy zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna, co podkreślał także Wojewoda P. w piśmie z dnia [...].08.2004r. skierowanym do Burmistrza S. Ustawowe pojęcie "naruszenia ustaleniami planu interesów właścicieli lub władających nieruchomościami" powinno być rozumiane szeroko, a więc dotyczyć wszystkich, którzy mają tytuły prawne do nieruchomości objętych zasięgiem projektu planu. O tym, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a" został w postępowaniu naruszony świadczy pismo Wojewody P. z dnia [...] listopada 2004r. (k. 45), stwierdzające na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 159 ze zm.), że uchwała w sprawie przedłożonego planu została podjęta z naruszeniem prawa, albowiem załączona dokumentacja nie zawierała dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny imienne powiadomienia wszystkich zainteresowanych objętych ustaleniami planu o poszczególnych etapach procedury planistycznej. Fakt, iż skarżący G. P. właściciel działki nr [...], zawiadomienia nie otrzymał potwierdza sam Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] lipca 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi mieszkańców wsi O. i K. – właścicieli działek przy ulicy J. w O. To naruszenie trybu postępowania stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a zatem ten zarzut skargi jest w pełni uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też, pomimo braku zarzutów w skardze, Sąd stwierdził, iż postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w sprawie planu, wyłączające spod regulacji plany wymienione w tym przepisie działki zostały podjęte z naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw prawnych do podejmowania tego rodzaju wyłączeń. Zgodnie z przepisem art. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy, który wydzieli do takiego opracowania, a nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu zagospodarowania dla całego terenu danej gminy, czy danej miejscowości (wyrok NSA z 7 października 1999 r., IV SA 338/99, LEX nr 48228). Jednakże – zgodnie z art. 12 ustawy – rada, podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, ma obowiązek określenia granic obszaru objętego planem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny jeżeli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie zostanie zaskarżona, to wówczas obszar objęty pracami planistycznymi zostaje ostatecznie zamknięty (wyrok NSA z 6 grudnia 1999 r., IV SA/1407/99, LEX nr 48254). Dlatego też, mając na uwadze treść art. 33 ustawy, w myśl którego ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykorzystywania prawa własności nieruchomości, właściciel nieruchomości (działki gruntu) znajdującej się na terenie obszaru objętego planem ma niewątpliwie interes prawny, aby prace podjęte nad planem zagospodarowania przestrzennego ukształtowały jego sytuację prawną w sposób stanowczy, postanowieniami miejscowego planu będącego przepisem gminnym (art. 7 ustawy). Stąd też wyłączenie działek gruntu spod regulacji planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadnione tym, iż wyłącznie "umożliwiło zatwierdzenie planu na pozostałym terenie bez zbędnego przedłużania czasu opracowania", stanowi naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust 1 ustawy, albowiem w ramach trybu postępowania (określonego przepisami art. 18 ust. 2 do art. 26) ustawa nie przewiduje instytucji "wyłączenia działek" na etapie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt planu. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia zasady równości wobec prawa właścicieli gruntów objętych planem, a także naruszenie interesu prawnego właściciela takiej "wyłączanej działki", które legitymuje go do wniesienia skargi, na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie procedury planistycznej powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu, w całości lub w części (art. 27 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie wadliwość uchwały polega na wyłączeniu działek, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, spod regulacji uchwalonego planu. Zauważyć należy, iż wobec wyłączenia działek skarżonych spod regulacji planu, postanowienia uchwalonego planu nie dotyczą ich nieruchomości, nie mogą zatem naruszać ich praw lub interesów prawnych. Stąd też skarżący nie posiadają legitymacji do skutecznego zaskarżania całości postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części (§ 2 ust. 1 pkt 3) wyłączającej działki spod regulacji planu. Rozstrzygnięcie takie zapewnia eliminację naruszenia interesu prawnego właścicieli działek wyłączonych spod regulacji planu, albowiem w stosunku do wszystkich właścicieli działek winna być podjęta procedura planistyczna, prowadząca do regulacji sytuacji prawnej ich działek przepisami uzupełniającej uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego na wyłączanym spod planu obszarze. Organ gminy winien podjąć, w stosunku do wyłączonych działek, prace planistyczne od momentu wyłożenia tej części projektu planu do publicznego wglądu i zawiadomienia właścicieli działek o możliwości zgłaszania zarzutów i protestów do projektu planu. Fakt opublikowania zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym województwa nie może stanowić przeszkody do stwierdzenia jej nieważności w części określonej w sentencji wyroku. Znana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentująca stanowisko, iż nieważna jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta przed rozpoznaniem przez Sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutów do projektu planu (wyrok NSA 21 kwietnia 1999 r. II SA/Gd 1627/98, ONSA 2000 nr 4, poz. 144 wyrok NSA z 17 grudnia 2000 r., II SA/Kr 2335/01, Wspólnota nr 11/2002) powinna wyczulić organy nadzoru, kontrolujące legalność uchwał stanowiących prawo miejscowe, aby kontrolować te akty w sposób kompleksowy przed ich skierowaniem do publikacji. Na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności w części zaskarżonej uchwały nie stoi także fakt, iż od daty jej podjęcia (13 października 2004 r.) upłynął już ponad rok, albowiem – zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne także po upływie roku, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, a takim aktem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wyłączenie spod regulacji planu objęło nie tylko działki skarżących, ale także innych właścicieli. Ponieważ wyłączenie wszystkich działek wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nastąpiło z identycznym naruszeniem trybu postępowania planistycznego, tak jak w przypadku skarżących, Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w części wyłączającej spod regulacji planu wszystkie wymienione w tym przepisie działki. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).