VI SA/Wa 1773/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Kinga Krzemińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. B., P. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym słupów nośnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym słupów nośnych oraz w tym samym zakresie poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. 2. stwierdza, że decyzje wskazane w pkt 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu W dniu [...] grudnia 2005 r. Z. B., P. B. i M. B. wspólnicy spółki cywilnej działającej pod firmą "K. O." skierowali do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. M. nr [...] na okres od dnia [...].01.2006 r. do dnia [...].01.2007 r. oraz umieszczenie w nim słupów nośnych w ilości 5 sztuk o pow. 0,28 m2 . W wyniku rozpoznania wskazanego wniosku, Prezydent miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. M. nr [...] o pow. 0,28 m2 na okres od dnia [...].01.2006 r. do dnia [...].01.2007 r. i umieszczenie w nim słupów nośnych w ilości 5 sztuk oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym schodów w wysokości 1.464,00 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 5 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 0,80 zł/m2 dziennie i 366 dni zajęcia terenu. Od powyższej decyzji w dniu [...] lipca 2006 r. odwołanie złożyli wspólnicy spółki cywilnej "K. O.", którzy wnieśli o jej zmianę w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazali, iż na odcinku pasa drogowego drogi [...] przy ul. M. [...] obiekt budowlany zajmuje w rzucie poziomym powierzchnię 1,4 m2, wobec czego opłata jako iloczyn stawki 0,80 zł/1m2, zajmowanej powierzchni i ilości dni zajmowanego terenu winna wynosić 409,92 zł. Skarżący podnieśli, że słupy nośne stanowią integralną całość i są jednolitą konstrukcją wzmacniającą ścianę budynku "K. O.", bez której nie mogłaby nastąpić rozbudowa Klubu w 2001 roku. W konsekwencji odwołujący się wnieśli o uwzględnienie w decyzji wyliczonej przez nich opłaty, jak również sprostowanie omyłki w zaskarżonej decyzji polegającej na ustaleniu opłaty za "schody" w pasie drogowym, jako że ich wniosek nie dotyczył schodów i żadne schody K. O. pasa drogowego nie zajmują. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym schodów w wysokości 1.464,00 zł i w tym zakresie orzec: na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 4, ust. 8, ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 3, § 4 ust. 1 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów nośnych w ilości 5 sztuk w wysokości 1.464,00 zł, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zajęcie pasa drogowego jest odpłatne. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 art. 40 ustawy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Dla obszaru miasta [...] stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zostały określone w Uchwale Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717), której aktualne brzmienie zostało ustalone na mocy Uchwały Nr XLVII/1191/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2005 r. (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 77, poz. 2036). Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem Kolegium Odwoławczego pogląd skarżącej spółki, jakoby do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powierzchnię obiektu budowlanego w rzucie poziomym, która wynosi 1,4 m2, jest nieuzasadniony. Za nieuzasadniony należy także uznać podniesiony argument o tym, iż obiekt ten (słupy nośne) stanowi integralną całość i jedność oraz jest jednolitą konstrukcją wzmacniającą ścianę budynku K. O. O ile bowiem nie można kwestionować, że rzeczone słupy nośne stanowią element wzmacniający ścianę budynku, o tyle brak jest podstaw do twierdzenia, iż słupy te razem stanowią integralną całość. Jak bowiem wynika z dołączonych do akt sprawy zdjęć ściany budynku Klubu, przedmiotem zezwolenia i opłaty są słupy nośne w ilości 5 sztuk, które na użytek rozpatrywanej sprawy powinny być traktowane jako oddzielne obiekty budowlane, za które powinna zostać naliczona opłata za zajęcie pasa drogi. Na podstawie tychże zdjęć nie sposób wywieść, iż słupy stanowią integralną całość, zaś spółka nie przedstawiła na potwierdzenie tego faktu żadnego dowodu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że sama spółka we wniosku z dnia [...].12.2005 r. wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym 5 sztuk słupów nośnych, a nie umieszczenie tylko jednego konstrukcyjnie obiektu. W tej sytuacji należy przyjąć, iż działający z upoważnienia Prezydenta miasta [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, przyjmując na potrzeby obliczenia opłaty, że jeden słup zajmuje powierzchnię 1 m2. Jeżeli zatem sama opłata została obliczona w sposób prawidłowy, tj. przy prawidłowo przyjętej stawce opłaty za zajęcie 1 m2 drogi wojewódzkiej (0,80 zł), prawidłowo przyjętej powierzchni pasa drogowego i ilości dni zajmowania terenu, brak jest podstaw do zmiany tej opłaty na etapie postępowania odwoławczego. Niezależnie jednak od powyższego za zasadny Kolegium uznało wniosek skarżącej spółki w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, a polegającej na podaniu, iż opłata jest obliczona za "schody" w pasie drogowym, a nie za słupy nośne w ilości 5 sztuk. Skoro bowiem wniosek spółki dotyczył zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim słupów nośnych, oczywistym jest, że obliczona opłata nie może dotyczyć "schodów". Wskazanie zatem w rzeczonej decyzji schodów zamiast słupów nośnych należy uznać za oczywistą omyłkę, która - wobec braku działania organu pierwszej instancji w zakresie sprostowania omyłki - może być i powinna zostać sprostowana w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji Kolegium postanowiło uchylić decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. w części dotyczącej ustalenia opłaty w kwocie 1.464,00 zł za umieszczenie w pasie drogowym schodów i w tym zakresie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie poprzez orzeczenie, iż opłata ta ma wynosić tyle samo (tj. 1.464,00 zł), ale za umieszczenie w pasie drogowym słupów nośnych. W dniu [...] września 2006 r. Z. B., P. B. i M. B. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej zmianę w zakresie punktu 3 ustalającego opłatę. W uzasadnieniu wskazali, że obiekt budowlany umieszczony w pasie drogowym na zajęcie którego zarządca wyraził zgodę zajmuje w rzucie poziomym powierzchnię pasa drogowego 1,4 m2 dlatego opłata naliczona zgodnie z art. 40 ust.10 ustawy o drogach publicznych powinna wynosi. 409, 92 zł ( 0,80 zł za 1 m² tj. 1,12 zł dziennie razy 366 dni ). Skarżący ponownie podnieśli, że słupy nośne stanowią integralną całość i są jednolitą konstrukcją wzmacniającą ścianę budynku "K. O.", bez której nie mogłaby nastąpić rozbudowa Klubu w 2001 roku. do skargi dołączyli oświadczenie mgr inż. W. G., w którym stwierdza on, że 5 sztuk słupów obiektu O. jest integralną całością i należy do jednego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i decyzja Prezydenta miasta [...] w uchylonym zakresie uchybiają w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, organy I jak II instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów Państwa uznaje się działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Zmienność poglądów w takiej sytuacji, bez bliższego uzasadnienia zmiany, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 października 2006 r. reprezentująca skarżących Z. B. wyjaśniła, iż zgodę na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego otrzymuje od 2001r. i zawsze konstrukcja 5 słupów przy obliczeniu należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego traktowana była jako jedna całość. Tym samym niezrozumiałe dla strony skarżącej jest zmiana stanowiska organów wydających pozwolenie na zajęcie pasa drogowego co do powierzchni zajmowanej przez słupy nośne co wiąże się przede wszystkim z koniecznością uiszczenia należnej opłaty w podwyższonej wysokości. W ocenie Sądu wskazane zarzuty zasługują na uwzględnienie. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalająca skarżącym na zajęcie pasa drogowego dotycząca wcześniejszego okresu niż objęty zaskarżonymi decyzjami. W decyzji tej organ naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego w pkt 3 - ustalił, iż powierzchnia zajętego odcinka pasa drogowego wynosi 1, 4 m² tj. 0,28 m² x 5. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowując do poprzednio wydawanych zezwoleń i sposobu naliczania opłaty organ stwierdza, że pogląd skarżącej spółki, jakoby do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego organ pierwszej instancji powinien uwzględnić powierzchnię obiektu budowlanego w rzucie poziomym, która wynosi 1,4 m2, jest nieuzasadniony. Działania takie uznać należy za naruszające omówioną zasadę zaufania obywateli do organów państwa, albowiem strona skarżąca otrzymując od kilku lat pozwolenie na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego miała prawo oczekiwać, iż kolejna wydana w tym samym stanie faktycznym decyzja w części dotyczącej sposobu naliczania opłaty nie będzie różniła się od poprzednio wydawanych decyzji. Jednocześnie w ocenie Sądu zmiana stanowiska organu w powyższej kwestii nie znajduje uzasadnienia w nowelizacji przepisu art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 23 marca 1985r. Do dnia 4 października 2005 r. kiedy to znowelizowano ust. 10 art. 40 miał on następujące brzmienie: "za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie, jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego" Z dniem 4 października 2005 r. przepis otrzymał następującą treść: "zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego" ( zm. Dz. U .05.179.1486 art. 1). Powołany przepis nie ma bowiem wpływu na to w jaki sposób organ wydający pozwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustający opłatę za zajęcie potraktuje konstrukcję 5 sztuk słupów nośnych tj. czy jako jedną całość ( jak przyjmował to w poprzednich decyzjach) czy też jako oddzielne obiekty, z których każdy zajmuje powierzchnię 0,28 m² i wówczas zastosowanie będzie miał powołany art. 40 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż decyzje w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu.