II SA/Go 511/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2006r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził H. i R.P. projekt budowlany zamienny inwestycji: odbudowy budynku mieszkalnego w [...] sporządzony przez projektanta K.J. oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...].10.2004r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynął wniosek E.Z. dotyczący odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1992r. znak: [...] wydanego przez Urząd Rejonowy i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego dokonanych przy zabudowie posesji H. i R.P. położonej w [...]. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lokalizacji bramy wjazdowej na posesję oraz w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W wyniku sprawdzenia przedłożonych dokumentów związanych z dokonanym przez R.P. w dniu [...].12.2004r. zawiadomieniem o zakończeniu robót, stwierdzono rozbieżności pomiędzy obmiarem geodezyjnym powykonawczym a zatwierdzonym planem realizacyjnym. Konsekwencją dokonanych ustaleń było wydanie decyzji, którą organ wniósł sprzeciw w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku. Następnie organ przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu, która potwierdziła zrealizowanie inwestycji z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...].01.2005r., którym organ nałożył na R.P. karę, a decyzją z tego samego dnia odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego. Zarówno powyższe postanowienie, jak i decyzja zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. W uzasadnieniach swoich orzeczeń organ II instancji wskazywał na fakt, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym nie było podstaw do wymierzenia kary za jej użytkowanie bez pozwolenia, ani do tego, aby przeprowadzić w sprawie kontrolę obowiązkową obiektu. Następnie w uzasadnieniu organ podał, że w toku kolejnych oględzin, przeprowadzonych w dniu [...].09.2005r. ustalono, iż brama wjazdowa na posesję H. i R.P. jest zlokalizowana w innym miejscu niż w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.1992r. Z uwagi na fakt, że zmiana usytuowania bramy dotyczy planu realizacyjnego, na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 organ uznał ją za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Natomiast wobec tego, że sprawa istotnych odstępstw była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, PINB uznał za zasadne umorzenie decyzją z dnia [...].10.2005r. postępowania wyłącznie w sprawie bramy wjazdowej i w konsekwencji połączenie dwóch niezależnie prowadzonych spraw. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę uznał za zasadne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, który to obowiązek został wykonany dnia [...].02.2006r. Ponadto PINB podniósł, że decyzją z dnia [...].03.2006r. Starosta Powiatowy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.1992r. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji uznał, ze zostały spełnione przesłanki określone przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższego orzeczenia PINB wniósł E.Z., w którym podniósł, że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji, nie dokonał żadnych działań naprawczych i próbuje legalizować nieprawidłowości z rażącym naruszeniem jego interesu prawnego. Ponadto w odczuciu skarżącego, PINB nie rozpatrzył sprawy w sposób obiektywny, wnikliwy i zgodny z przepisami. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przeanalizowaniu dokumentów sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza obowiązujących przepisów. Uznał za zasadne nałożenie na inwestorów obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i zgodził się ze stanowiskiem PINB co do ich wykonania. WINB podał również, że złożony przez inwestorów dnia [...].02.2006r. projekt zamienny uwzględnia wszystkie stwierdzone przez PINB istotne odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.1992r. projektu budowlanego. W związku z dokonanymi w sprawie ustaleniami organ odwoławczy uznał, że zakończenie przez PINB postępowania decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe. Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się E.Z. i wniósł skargę na decyzję WINB do Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 51 Prawa budowlanego w ten sposób, że w postępowaniu naprawczym zalegalizowane zostało wykonanie przez inwestora R.P. dwóch okien w ścianie północnej i otworu okiennego w szczycie ściany wschodniej, co nie odpowiada warunkom technicznym budynków, wobec braku jego zgody na usytuowanie tych okien, - błędne ustalenia w prowadzonym postępowaniu co do możności wykonania ogrodzenia w wysokości 3,10 m, - pominięcie go jako strony "o wzięcie udziału w wizji lokalnej w dniu [...].09.2005r.", - naruszenie jego interesu prawnego w postaci prawa do zachowania prywatności wobec faktu, że R.P. z otworu okiennego dokonuje fotografowania i filmowania jego posesji oraz osób znajdujących się na niej, które to zdjęcia upublicznia, kierując je do różnych instytucji publicznych i wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji WINB, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB. W dalszej części skargi E.Z. uzasadnia stawiane zaskarżonej decyzji WINB zarzuty podając, że z uwagi na fakt usytuowania budynku inwestorów na granicy z jego posesją – ścianą północną i zachodnią – na wykonanie przez inwestorów w ścianie budynku otworów okiennych wymagana była jego zgoda. Takiej zgody skarżący nie wyrażał, a w jego ocenie inwestor celowo umieścił okna w ścianie znajdującej się na granicy z nieruchomością skarżącego, aby móc na bieżąco prowadzić obserwację jego domu i obejścia. Podniósł również, że inwestorzy niewłaściwie wykonali ogrodzenie o wysokości 3,10 m, natomiast w zakresie tym organ poczynił odmienne ustalenia. Podsumowując skarżący stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego organ zalegalizował nieprawidłowości poczynione przez inwestora, nie doprowadzając tym samym inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Udzielając odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...].09.2006r., skierowanym bezpośrednio do Sądu, R.P. odniósł się do zarzutów zawartych w skardze E.Z. i podał, iż jego budynek graniczy z nieruchomością skarżącego tylko ścianą zachodnią. Ponadto wskazał, że przed spaleniem, które miało miejsce w 1992 roku, budynek jego od strony skarżącego posiadał 5 otworów okiennych, a w szczycie budynku otwór wentylacyjny. Projekt po spaleniu przewidywał pozostawienie okna na parterze, ale nie zachowano tego okna. Okna, które były na pierwszym piętrze przed spaleniem od strony sąsiada zamieniono na okno dachowe na ulicę i jego posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na mocy przepisu art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że doszło ze strony organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym stało się to, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, stanowiącego własność małżonków H. i R.P.. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane – warunkami wydania takiej decyzji są: – po pierwsze, wydanie przez właściwy organ decyzji nakładającej, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, – po drugie, wykonanie nałożonego obowiązku przez adresata decyzji, – po trzecie, sprawdzenie przez właściwy organ – po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezspornie w niniejszej sprawie spełniony został pierwszy z wymienionych wyżej warunków. Natomiast treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy właściciele przedmiotowego budynku przedstawili w wyznaczonym terminie projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w sposób ogólnikowy stwierdzono jedynie, że złożony projekt budowlany zamienny, uwzględnia wszystkie stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego istotne odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Takie stwierdzenie organu II instancji jest trudne do zweryfikowania, jeżeli się zważy, że w decyzjach obu instancji – wydanych w trakcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego – nie podano wyraźnie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak odniesienia się przez organy w decyzjach z dnia [...].05.2006r. i [...].07.2006r. do konkretnych nieprawidłowości związanych z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, rodzi wątpliwość, czy organy w sposób rzetelny sprawdziły wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...].11.2005r. Nie sposób przyjąć, że ustanowiony art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wymóg sprawdzenia przez właściwy organ wykonania obowiązku, sprowadza się tylko do formalnego ustalenia jakiego rodzaju dokumenty zostały przez inwestora złożone. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego ma na celu legalizację samowoli budowlanej, poprzez doprowadzenie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw (por. Komentarz. Prawo budowlane pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2006, str. 437). Istotne jest również to, że wymagany w postępowaniu naprawczym projekt zamienny zastępuje wcześniejszy projekt budowlany, podlegający sprawdzeniu w trybie art. 35 Prawa budowlanego. Należy zatem przyjąć, że również organ nadzoru budowlanego powinien dokonać analogicznego sprawdzenia projektu, aczkolwiek tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczono się do istotnych odstępstw w wykonanych robotach budowlanych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do swoistego premiowania inwestorów łamiących obowiązujący porządek prawny, umożliwiając im posługiwanie się w postępowaniu legalizacyjnym projektem budowlanym zatwierdzonym bez wymagań, których istnienie jest konieczne w normalnym trybie. Dodać również trzeba, że dokonane na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdzenie projektu budowlanego następuje po uchyleniu w trybie art. 36 a ust. 2 cyt. ustawy – pierwotnego pozwolenia na budowę, a jednocześnie jest przesłanką do uzyskania przez inwestora (po zakończeniu budowy) pozwolenia na użytkowanie. Z powyższego wynika, jak ważny dla procedury legalizacyjnej jest etap związany z zatwierdzeniem projektu budowlanego. W ocenie Sądu nie znalazło to odzwierciedlenia w ustaleniach zawartych w zaskarżonej decyzji. W dużej mierze uzasadnienia decyzji organów obu instancji dotyczyły przebiegu postępowania poprzedzającego procedurę legalizacyjną, a nie odnosiły się do okoliczności istotnych w sprawie. Uchybieniem było również całkowite pominięcie przy rozstrzyganiu w I i II instancji stanowiska prezentowanego w sprawie przez E.Z.. Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma skarżącego E.Z. z [...].12.2004r. i [...].01.2005r. dotyczące odstępstw od dokumentacji, jakich dopuścił się inwestor przy odbudowie spalonego budynku. W ramach natomiast samego postępowania naprawczego E.Z. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczenie z dnia [...].03.2006r., w którym zarzucił, iż postępowanie to rażąco narusza jego interes prawny. W szczególności podniósł, że złożony przez inwestorów projekt nie spełnia wymogów Prawa budowlanego oraz że nie uwzględniono jego uwag co do umiejscowienia okna w ścianie szczytowej (zachodniej), stojącej na granicy działek i okien połaciowych od strony północnej, a także wysokości części ogrodzenia (muru) oraz zastrzeżenia co do zainstalowanej bramy. Brak odniesienia się przez organ I instancji do powyższych kwestii skutkuje wadliwością decyzji, która nie została również usunięta przez organ odwoławczy. Takie prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego narusza podstawowe zasady ustanowione przepisami art. 7, 8, 9 kpa, a zwłaszcza budzi wątpliwości w kontekście zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jeśli się zważy, że skarżący nie brał udziału w oględzinach przedmiotowego obiektu, a następnie jego oświadczenie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zostało poddane ocenie przez organy orzekające w sprawie. Organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla legalizacji wykonanych robót budowlanych, co nie mogło się odbyć z pominięciem wniosków zgłaszanych przez skarżącego. W konsekwencji doszło do naruszenia reguł dowodowych zawartych w art. 77 § 1 i 80 kpa. Organ odwoławczy nie dostrzegając tych uchybień proceduralnych i nie odnosząc się do konkretnych zarzutów skarżącego poprzestał na tym, że zgodził się z oceną PINB, wyrażającą się w zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W konsekwencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I i II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi znajduje oparcie w art. 200 cyt. ustawy.