II SA/Gl 246/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu [...] r. B. G. dokonała zgłoszenia robót budowlanych, polegających na "gruntownym" remoncie zabudowań gospodarczych na działce nr [...], położonej przy ul. Ś. [...] w S. w postaci naprawy ścian, wymiany konstrukcji dachu oraz poszycia dachu. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał B. G. rozbiórkę obiektu budowlanego /oznaczonego na dołączonej mapie/ jako zrealizowanego z przekroczeniem zakresu powyższego zgłoszenia. Jednakże decyzją z dnia [...] r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność tej decyzji jako wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją podjętą w dniu [...] r. nr [...], powtórnie nakazał B. G. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, oznaczonego na dołączonej mapie. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz § 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawie rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano część obiektu w postaci trzech ścian i stropu, tworzących pomieszczenie o wymiarach 6,40 x 5,17 i wysokości 2,62 m – po uprzedniej rozbiórce istniejącego w tym miejscu budynku gospodarczego. Zdaniem organu, wykonane roboty wykraczają poza zakres zgłoszenia z dnia [...] r., a ze względu na usytuowanie obiektu w granicy, na jego rozbiórkę i odbudowę, wymagane było pozwolenie na budowę. Obiekt nie może jednak podlegać legalizacji, jako że inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla terenu, obejmującego nieruchomość, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też orzeczono jego rozbiórkę. W odwołaniu B. G.wniosła o uchylenie decyzji, wyjaśniając, że w toku remontu obiekt uległ zawaleniu, stąd też został odbudowany bez naruszenia granicy sąsiada. Odwołująca się podniosła też, że w tym miejscu zawsze były trzy pomieszczenia gospodarcze, dobudowane do budynku mieszkalnego nr [...], powstałe około [...] r., a wreszcie powołała się na trudną sytuację finansową i poniesienie wydatków na zrealizowane roboty, które sąsiad zaakceptował. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Ś.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne co do zakresu zrealizowanych robót na fundamentach pomieszczenia gospodarczego i pogląd prawny o braku podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbiórce i odbudowie obiektu usytuowanego w granicy niezabudowanej części działki sąsiada z uwagi na brak planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, organ II instancji wskazał, iż roboty ze względu na usytuowanie w granicy, wymagały uzyskania odstępstwa od rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie decyzji organu obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego nie wykazały i nie uzasadniły należycie stanowiska, czy wykonana przez nią przebudowa i remont obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia – z uwagi na zawalenie się starego budynku podczas prac rozbiórkowych, podkreślając że zgłoszenia rozpoczęcia robót rozbiórkowo-remontowych dokonała w odpowiednim czasie. Jej zdaniem, nie wyjaśniono też należycie sprawy z uwagi na pominięcie dowodu z przesłuchania na okoliczność przeprowadzonych robót przy braku świadomości co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na zaniechanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia obowiązków w celu zalegalizowania budowy. Wreszcie, wskazała na brak podstaw do nakazania rozbiórki całego odbudowanego obiektu, tj. łącznie z fundamentami, choć jak ustalono, budynek posadowiony został na starych fundamentach. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, gdyż odbudowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ponad 30 m2, wymagała pozwolenia na budowę, a brak świadomości jego uzyskania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako przypadek samowoli budowlanej, podlegającej trybowi z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/. Z mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, podlegają roboty budowlane, które nie spełniają warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Ustawową definicję pojęć: "budowa", "przebudowa" i "remont", zawiera zaś przepis art. 3 pkt 6, 7a i 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją, budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast pojęcia przebudowy i remontu, odnoszą się do robót budowlanych, wykonywanych w istniejącym obiekcie. Zatem w sytuacji, gdy istniejący obiekt uległ zawaleniu, bądź też został rozebrany, zaś na pozostałych fundamentach zrealizowano nowe ściany tak wykonane roboty stanowią odbudowę obiektu, co podpada pod przypadek budowy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przedmiotowe roboty z uwagi na wymiar obiektu dobudowanego do budynku mieszkalnego i powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2, w żadnym wypadku nie były zwolnione od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i nie były objęte zgłoszeniem z dnia 19 maja 2003 r., które wszak dotyczą naprawy ścian, a nie – ich wymiany. Stąd też abstrahując od prawidłowości działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia wymiany konstrukcji i poszycia dachu podzielić należy pogląd organów nadzoru budowlanego co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od dokonanego skutecznie zgłoszenia i od faktu, czy w toku remontu obiekt uległ samoistnemu zawaleniu, czy tez ściany zostały rozebrane z uwagi na zły stan techniczny. Prawidłowo stwierdził też organ odwoławczy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia kwestia, czy skarżąca jako inwestor miała świadomość co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie działają bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, zaś ustawodawca nie nawiązał do tego typu przesłanki jako wyłączającej wydanie nakazu rozbiórki. Trafnie też organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek budowy z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a tylko wówczas następuje wdrożenie procedury legalizacyjnej poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków przedstawienia dokumentów, wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wszak organy nie mogą nakładać tych obowiązków, jeżeli wiadomo, że inwestor nie jest w stanie ich wykonać, a zobowiązanie do złożenia projektu architektoniczno-budowlanego musi być poprzedzone stwierdzeniem, że możliwe jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, bowiem w przeciwnym wypadku inwestor zostałby narażony na zbędne wydatki, skoro i tak nie byłoby możliwe zalegalizowanie samowoli. Stąd też przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wyjaśnienia, czy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Już wykluczenie jednej z tych przesłanek uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy wskazał na istnienie obydwu przypadków, które obligowały do wydania nakazu rozbiórki z mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mianowicie, jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] r., dla terenu przy ul. Ś. w S., brak jest planu miejscowego, a skarżąca nie uzyskała decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy /k. 16 akt adm./. Tymczasem w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że zabudowa terenu, dla którego brak jest planu miejscowego i nie ustalono warunków zabudowy w drodze decyzji organu gminy, narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest też możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych, jako że postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Nadto, ustawodawca przesądził w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, iż zaświadczenie organu gminy dotyczy zgodności zamierzenia z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż nie jest możliwe wydanie takiej decyzji post fact. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż inwestor w legalnie prowadzonym procesie inwestycyjnym zobligowany jest do dołączenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy już do wniosku o pozwolenie na budowę /przy braku planu miejscowego/. Niespełnienie tego wymogu skutkuje zaś wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę /art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego/. Gdyby ustawodawca zamierzał zliberalizować wymagania w tym zakresie wobec sprawców samowoli budowlanej, redakcja przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, byłaby zbędna. Stąd też prawidłowo uznały organy obydwu instancji, iż niespełnienie wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, musiało skutkować wydaniem nakazu rozbiórki bez wdrożenia procedury legalizacyjnej. Nadto, zasadnie wskazał organ odwoławczy, iż usytuowanie obiektu w granicy działki narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wynikającym z rozp. zmieniającego z dnia 7 kwietnia 2004 r. /Dz.U. Nr 109, poz. 1156/, a to zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w § 2 rozp. nowelizującego. Zasadą jest sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych... przewiduje przypadki, kiedy dopuszczalne jest sytuowanie ściany takiego budynku bezpośrednio przy granicy /§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 cyt. rozp./. Mianowicie, jest to dopuszczalne, jeżeli wynika z ustaleń obowiązującego planu miejscowego, bądź też nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki, a wreszcie, gdy bezpośrednio przy granicy na działce sąsiedniej istnieje budynek albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku i projektowany budynek przylega do istniejącej ściany. Tymczasem jak wynika z mapy, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji organu I instancji, zrealizowany samowolnie budynek nie przylega na całej długości do ściany budynku na działce sąsiedniej. Zbliźnione są jedynie budynki mieszkalne na obydwu sąsiednich działkach. Stąd też sytuowanie budynku w niezabudowanej granicy działki sąsiedniej narusza przepisy techniczno-budowlane. Nie jest też możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z przepisami, jako że wymagałoby to realizacji obiektu w innym miejscu, a więc uprzedniej rozbiórki spornej odbudowy. Wyjaśnić też przyjdzie, iż nie ma znaczenia fakt, iż uprzednio istniał w tym miejscu tak usytuowany budynek gospodarczy. Po myśli § 2 ust. 1 cyt. rozp. przepisy powyższe stosuje się nie tylko przy projektowaniu i budowie, w tym m.in. także odbudowie. Oznacza to, że odbudowa obiektu budowlanego wymaga spełnienia wymogów w zakresie sytuowania, obowiązujących w aktualnym stanie prawnym, a mianowicie w czasie rozpatrywania sprawy samowoli budowlanej. Gdy zaś idzie o zarzut, iż decyzją organu I instancji nakazano rozbiórkę całego obiektu gospodarczego aczkolwiek budynek został posadowiony na fundamentach, pozostałych po starym obiekcie, wskazać przyjdzie, iż z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie zakres samowolnie zrealizowanych robót, a mianowicie trzech ścian i stropu. Stąd też nie powinno budzić wątpliwości, iż nakaz rozbiórki obejmuje tyko taki zakres robót. Wreszcie, na żądanie skarżącej możliwe jest wydanie w trybie art. 112 § 2 kpa, postanowienia przez organ I instancji w kwestii wątpliwości co do treści decyzji na użytek jej wykonania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowienie postępowania, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. SJ/