II OSK 569/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1379/06 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 53/06 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 24 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II OSK 569/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. II SA/Wa 1379/06 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 53/06 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 24 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazanym rozstrzygnięciem nadzorczym , podjętym na podstawie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 78 i 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1590 ze zm.)Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr 53/06. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że podany jako podstawa prawna przepis art. 413 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ,jak też żaden inny przepis prawa nie daje Sejmikowi uprawnień do stanowienia zasad powoływania i odwoływania członków rady. Przepis art. 413 ust. 5 pow.ustawy wyczerpująco te kwestie reguluje i nie zawiera delegacji dla sejmiku. Uchwała jest zatem podjęta bez podstawy prawnej. W skardze na to rozstrzygnięcie Województwo Mazowieckie zarzucało rażące naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 u.s.w.W skardze podniesiono, że organ nadzoru ma obowiązek wskazać na czym polega odstępstwo przepisów uchwały od normatywnego wzorca i obowiązek sprecyzowania jego skali. Wojewoda takiego przepisu nie wskazał a nawet gdyby uznać , że brak podstawy prawnej jest sprzecznością z prawem to o zakwestionowanej uchwale można by jedynie powiedzieć ze zawiera błędną podstawę prawną, bo znajduje oparcie w art. 18 pkt 21 u.s.w. Województwo podniosło również , ze zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie dopuszczalnego terminu, a zatem z naruszeniem art. 82 ust. 1 u.s.w. gdyż kwestionowana uchwała została przedstawiona Wojewodzie przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. i w tym dniu również doręczone a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 1 czerwca 2006 r. a doręczono je w dniu 5 czerwca 2006 r. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego musi być poprzedzone postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały a zawiadomienie w tej sprawie , datowane na dzień 30 maja 2006 r. ,zostało w dniu 5 czerwca 2006 r.W istocie zatem takie postępowanie się nie toczyło, przez co rażąco naruszono przepis art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 u.s.w. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko, dodatkowo wyjaśniając, że przepis art. 18 pkt 21 u.s.w. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Ponadto wyjaśnił, ze uchwała wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 maja 2006 r., o czym świadczy pieczęć Kancelarii Głównej, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało nadane w dniu 31 maja 2006 r. podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wydano w dniu 1 czerwca 2006 r. a zatem termin do jego podjęcia został zachowany. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że uchwała nr 53/06 została przesłana przez Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 24 kwietnia 2006 r. została przesłana, wraz z innymi uchwałami z tej daty, przy piśmie z dnia 27 kwietnia 2006 r., podpisanym z upoważnienia marszałka przez Wicemarszałka .Z prezentaty na tym piśmie wynika , że wpłynęło ono do Kancelarii Głównej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 4 maja 2006 r. z plikiem załączników, który stanowiły uchwały podjęte w dniu 24 kwietnia 2006 r. Ta data jest zatem datą doręczenia uchwały organowi nadzoru Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przez organ nadzoru ustawowego terminu do stwierdzania nieważności uchwał. Z pisma Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2006 r. ,podpisanego z upoważnienia Marszałka również przez Wicemarszałka, wynika że informował on o przesłaniu w załączeniu uchwał podjętych w dniu 24 kwietnia 2006 r. Pismo to wpłynęło do Kancelarii Głównej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego dniu 28 kwietnia 2006 r. o czym świadczy widniejąca na nim prezentata. Z prezentaty tej nie wynika by do pisma były dołączone uchwały z dnia 24 kwietnia 2006 r. Ponadto nie jest to doręczenie w trybie art. 81 u.s.w. bo nie zostało dokonane przez organ właściwy czyli marszałka województwa do którego wyłącznej kompetencji ustawodawca zastrzegł przedstawianie wojewodzie uchwał sejmiku województwa. Sąd wyjaśniła także , że sprzeczność z prawem oznacza takie naruszenie prawa które ma charakter istotny a brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze sprzecznością z prawem. Uchwała której nieważność stwierdził Wojewoda naruszała przepis art. 413 ust. 6 Prawa ochrony środowiska a przepis art. 18 pkt 20 u.s.w. nie uprawniał do podjęcia takiej uchwały. Prawo takie nie wynikało też z pkt 21 u.s.w. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego Sad stwierdził, ze przepisy k.p.a. w postępowaniu nadzorczym stosuje się jedynie odpowiednio a ich zastosowanie ma ograniczony charakter zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Data wszczęcia postępowania nadzorczego jest data pierwszej czynności urzędowej lub też data zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tylko brak zawiadomienia może być oceniany jako wadliwość skutkująca uchyleniem aktu nadzoru. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienia dokonano w dniu 30 maja 2006 r. czyli w terminie przewidzianym do wydania nadzorczego a zatem do naruszenia prawa nie doszło , tym bardziej że zawiadomienie nie przerywa biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej Województwo Mazowieckie wnosiło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: art. 81 ustawy o samorządzie województwa przez jego błędną wykładnię i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę zakazu określonego w art. 82 c ust. 1 u.s.w. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie uznał, że skoro prezentata potwierdzająca złożenie przez Wicemarszałka m.in. uchwały nr 53/06 nie świadczy o załączeniu tej uchwały ( nie wymienia jej) to oznacza to , że nie została złożona w Kancelarii Głównej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. W myśl Instrukcji Kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie, stanowiącej załącznik 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 161,poz.1109 ze zm.) " na każdej wpływającej na nośniku papierowym korespondencji umieszcza się .... Pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania (rozdz.II pkt 12).Instrukcja ta nie przewiduje zatem obowiązku oznaczania na potwierdzeniu wpływu liczby załączników ani obowiązku ich wymienienia. Jeżeli natomiast brak załączników wymienionych w piśmie przewodnim to odnotowuje się to na tym piśmie (rozdz.II pkt 8) Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia , że zakwestionowana uchwala nie została doręczona w dniu 28 kwietnia 2006 r. zwłaszcza , że Wojewoda nie ustosunkował się do tej kwestii stwierdzając jedynie, że uchwala wpłynęła w dniu 5 maja 2006 r. Nie znajduje także oparcia w przepisach stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , że doręczenie wojewodzie uchwały sejmiku jest skuteczne jedynie wtedy gdy czyni to marszałek województwa, nie jest to działanie zastrzeżone dla marszałka i taki sam skutek wywołuje doręczenie przez wicemarszałka, zwłaszcza gdy działa on z upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W świetle postanowień wskazanego w skardze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej (Dz.U. Nr 161,poz. 1109 ze zm.)i załącznika 1 do niego, stanowisko Sądu I instancji o braku potwierdzenia złożenia uchwał z dnia 24 kwietnia 2006 r.( w tym uchwały której nieważność stwierdził Wojewoda) w dniu 28 kwietnia 2006 r. z uwagi na nieodnotowanie na piśmie przewodnim wpływu załączników nie może się ostać. Zasadny jest także zarzut dotyczący błędnego przyjęcia przez Sąd że tylko doręczenie Wojewodzie Mazowieckiemu uchwał przez Marszałka Województwa ma przymiot skuteczności. Takie stanowisko nie ma podstawy prawnej, nie znajduje także oparcia w orzecznictwie sądowym. Nałożony przepisem art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1590 ze zm.)na marszałka województwa obowiązek przedstawiania wojewodzie uchwał sejmiku nie oznacza, że czynności tej nie może dokonać jego zastępca a tym bardziej zastępca działający z jego upoważnienia. Takie stanowisko musiałoby prowadzić do niemożności realizowania wskazanego obowiązku (a tym samym uniemożliwienia czynności nadzorczych ) w razie czasowej niemożności - z różnych przyczyn - wykonywania go przez marszałka. Zastępca organu a takim jest wicemarszałek nie ma własnych kompetencji , działa w zakresie kompetencji organu w ramach wyznaczonych przepisami prawa lub upoważnienia udzielonego przez ten organ . Brak przepisu bezpośrednio dopuszczającego taką możliwość nie świadczy o wyłączności kompetencji marszałka w tym zakresie. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.