II SA/Sz 1181/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Asesor WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. O. na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 12 września 2006 r. w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę Uzasadnienie: Pismem z dnia [...] r. R. O. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. zajęte w piśmie z dnia [...] r. informujące skarżącego o utrzymaniu w mocy opinii służbowej wydanej przez Naczelnika Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w S. z dnia [...] r., zarzucając Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w S. naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez przyjęcie, że: rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej zezwala zaopiniować policjanta w dowolnym czasie, w szczególności, że policjanta posiadającego ponad [...] letni staż służby można opiniować niezgodnie z terminami określonymi w § 4 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia oraz że policjanta można opiniować przedterminowo, pomimo nie wystąpienia przesłanek określonych w § 5 w/w rozporządzenia, rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej dopuszcza do obrotu prawnego opinie służbowe wydane bez wszystkich załączników - ocen okresowych wydanych w okresie opiniowania zgodnie z § 8 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia oraz wydanie opinii służbowej z wadliwymi załącznikami - ocenami okresowymi, podjętymi z naruszeniem § 8 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia, poprzez bezprawne wykorzystanie instytucji opiniowania policjanta w celu innym niż ten do jakich instytucja ta została ustanowiona, 2) przepisów postępowania poprzez uchybienie obowiązkowi wynikającemu z treści § 11 ust. 6 w/w rozporządzenia i nieuwzględnienie art. 10, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów o właściwości polegających na stwierdzeniu braku podstaw do wyłączenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. od rozstrzygania spraw dotyczących skarżącego. W obszernym uzasadnieniu skargi R. O. opisał przebieg jego dotychczasowej służby ze szczególnym uwzględnieniem postępowania związanego z wydaniem opinii służbowych formułując szereg zarzutów odnoszących się do postępowania opiniującego oraz tezy związane z oceną postępowania Jego przełożonych. Skarżący zasygnalizował również wątpliwości związane z konstytucyjnością obowiązujących rozwiązań w zakresie opiniowania służbowego policjantów. R. O. wyjaśnił, iż ma świadomość, że decyzja o której mowa w przepisach o opiniowaniu nie jest faktycznie decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zarazem wyraził jednak pogląd, że rozstrzygnięcie to ma charakter postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym do którego winien mieć zastosowanie art. 106 k.p.a., albowiem ocena służby zawarta w opinii służbowej rzutuje bezpośrednio na treść innych decyzji administracyjnych, tj. decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, obniżenia lub podwyższenia dodatku służbowego, zmiany stanowiska, przeniesienia, delegowania i innych. W tym zakresie skarżący powołał się na podobne; w jego ocenie, rozwiązanie prawne przyjęte przy opiniowaniu w oparciu o przepisy ustawy o ochronie osób i mienia. W jej art. 26 ust. 3 pkt 1 mówi się, że opinie okresowe (co wynika z art. 30 ust 5 pkt 2), o zachowaniach pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, wydaje właściwy ze względu na miejsce zamieszkania Komendant Komisariatu Policji. W orzecznictwie Sądu ugruntowało się przekonanie, że jest to postępowanie incydentalne. Organ bowiem wypowiada się, dokonując oceny czyjegoś zachowania np. pod kątem współżycia społecznego w szeroko rozumianym znaczeniu. Zdaniem skarżącego, rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej wydane zostało na podstawie ustawy, która jest zbiorem przepisów materialnego prawa administracyjnego, Ale nawet gdyby tak nie było, to uregulowanie zasad postępowania czyli obiektywizmu, praworządności udziału strony, wszechstronnego wyjaśnienia znane są wszystkim procedurom karnym, administracyjnym, cywilnym i samej Konstytucji. W związku z powyższym na podstawie art. 8 ust 2, tj., bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej R. O. wniósł o rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie o wystąpienie z zapytaniem prawnym do stosownego, rozszerzonego składu Sądu wyższej instancji. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sad Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stosownie do postanowień art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te, co do zasady, nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Niewątpliwie wydanie opinii służbowej o pracy policjanta przez jego przełożonego w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890) jest sprawą związaną z podległością służbową między przełożonymi i podwładnym funkcjonariuszem. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) ściśle określa orzeczenia od których przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (np. od orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne - art. 139). Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o w/w ustawę, w których mowa jest o wydaniu decyzji administracyjnych, np. w sprawach związanych z przydziałem lokalu mieszkalnego albo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (vide: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - Dz. U. Nr 100, poz. 918). Możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego opinii służbowych nie przewidują jednak obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności powołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej jak i ustawa o Policji. Wbrew wywodom skargi w sprawach związanych z opiniowaniem funkcjonariuszy Policji nie można w sposób uprawniony i skuteczny powołać się na rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.). W w/w ustawie jak i w wydanych doń przepisach wykonawczych prawodawca jednoznacznie określił, iż załatwienie tych spraw następuje w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego (vide: art. 22 ust. 1, art. 30 ust. 1 -> §5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwość wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony, Dz. U. Nr 78, poz. 511). Ponadto, o nietrafności odwołania się przez skarżącego do procedur opiniowania osób ubiegających się o licencję pracownika ochrony koncesji oraz w sprawach dotyczących koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia dodatkowo przesądza to, iż sprawy te nie niosą ze sobą elementu podległości służbowej występującej w ramach stosunków pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Odnosząc się do wyrażonego w skardze wniosku o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. konieczności wystąpienia z zapytaniem prawnym do rozszerzonego składu Sądu wyższej instancji w przypadku pojawienia się wątpliwości przy rozpoznaniu sprawy, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Uchwały o charakterze abstrakcyjnym, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 264 § 2 p.p.s.a.), a uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3, tylko na podstawie postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjna lub zażalenie (art. 187 p.p.s.a.). Ze względu na podniesione przez skarżącego wątpliwości co do konstytucyjności przyjętych w obowiązujących przepisach prawa rozwiązań dotyczących opiniowania służbowego policjantów należy zauważyć, że w art. 79 Konstytucja zagwarantowano każdemu, czyjego konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, prawo, na zasadach określonych w ustawie, wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnoszenia skarg konstytucyjnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm. (szerzej: M. Masternak-Kubiak "Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1998, s. 52 i nast). Ponadto, organem stojącym na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych jest Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zakres i sposób działania określony został w ustawie z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147). Wniosek kierowany do Rzecznika jest wolny od opłat i nie wymaga zachowania szczególnej formy (art. 10 w/w ustawy). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał, że w świetle obowiązujących przepisów sprawy dotyczące postępowania związanego z opiniowaniem policjanta przez przełożonych nie mieszczą się w katalogu aktów poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie przytoczonego na wstępie art. 3 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro w przedmiotowej sprawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, to jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego musiała ule odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w/w ustawy.