II SA/Sz 691/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wypłaty należności za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] Nr [...], II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 104 Kpa i art. 108 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) odmówił M. M. – byłemu funkcjonariuszowi Aresztu Śledczego - wypłaty należności za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 108 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o Służbie Więziennej za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe funkcjonariusz otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie. Stosownie do art. 108 ust. 3 tej ustawy, Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia warunki otrzymywania dodatkowego wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając rodzaj zadań zleconych, wysokość i sposób obliczania wynagrodzenia oraz tryb jego wypłacania. Realizując to upoważnienie Minister Sprawiedliwości wydał zarządzenie z dnia 14 sierpnia 1997 r. w sprawie warunków wynagradzania lekarzy - funkcjonariuszy służby Więziennej za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe (Dz. U. Ministra Sprawiedliwości Nr 3, poz. 29). Zdaniem organu szkolenie funkcjonariuszy nie było zadaniem zleconym przez Dyrektora Aresztu Śledczego i wynikało z dobrowolnego raportu zainteresowanego z dnia [...]. Nadto organ podkreślił, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1997r. nie dotyczy zadań wykonywanych przez M. M.. Dyrektor Aresztu Śledczego dokonując oceny powołanych wyżej przepisów oraz przedstawionych przez stronę dokumentów i posiadanej przez organ dokumentacji, uznał iż brak jest podstaw prawnych do przyznania M. M. wynagrodzenia stanowiącego rekompensatę za szkolenie grupy funkcjonariuszy. M. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej . W uzasadnieniu odwołania M. M. podkreślił, iż zakres jego obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym określony był w Planach ochrony i obrony Aresztu Śledczego obejmujących okres za który zainteresowany domaga się wypłaty należności. Dotyczy to jego zdaniem zarówno obowiązków przypisanych starszym oddziałowym Działu Ochrony oraz pełniących obowiązki [...]. Strona odwołująca się uważa, że za wykonywanie wszelkich czynności wykraczających poza opisany wyżej zakres przysługuje funkcjonariuszowi dodatkowe wynagrodzenie, a zakres wykonywanych obowiązków obejmował uczestniczenie w ćwiczeniach obronno-ochronnych i strzeleckich, których celem było utrzymanie i podwyższanie własnych umiejętności. Poza zakresem obowiązków pozostawało prowadzenie zajęć dla innych funkcjonariuszy, w tym przygotowania tych funkcjonariuszy do zawodów. Skarżący uważa, że z treści art.108 nie wynika aby wymagalność wynagrodzenia dodatkowego uzależniona była od tego, kto wystąpił z inicjatywą wykonywania tego typu czynności. W ocenie M. M. okoliczność, że wykonując delegację ustawową zawartą w ust. 3 art. 108 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości określił zasady przyznawania tego typu świadczeń tylko w odniesieniu do jednej grupy funkcjonariuszy – lekarzy, jest bez znaczenia, ponieważ jego uprawnienie do świadczenia wynika z ustawy, a nie z aktów wykonawczych i tylko ustawa a nie zarządzenie może tego wynagrodzenia pozbawić. Nadto zdaniem strony organ w toku postępowania, a przed wydaniem decyzji nie wydał ani jednego postanowienia o dopuszczeniu dowodu z konkretnego dokumentu (art. 75 § 1, w związku z art. 123 Kpa) oraz wbrew treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania przyczyn, z powodu których dowodom wskazywanym przez stronę organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji naruszył także, zdaniem strony, art. 77 § 1 Kpa nakazujący organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dotyczy to w szczególności nieuwzględnienia w materiale dowodowym znajdujących się w siedzibie organu I instancji Planów ochrony i obrony Aresztu Śledczego obejmujących okres sporny. Dopuszczenie tych dowodów ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w kontekście zapisu art. 108 ustawy o Służbie Więziennej wyznaczają one precyzyjnie zakres czynności odwołującego wchodzących w skład jego obowiązków służbowych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego nr [...] z dnia [...] mł. chor. M. M. został zwolniony ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...]roku, w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Następnie w dniu [...] M. M. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego z prośbą o wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia za wykonanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe polegających na prowadzeniu szkoleń z zakresu technik interwencji oraz walki wręcz dla funkcjonariuszy Aresztu Śledczego , przygotowania zawodów i drużyny Aresztu Śledczego biorącej udział w [...]. Organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest fakt, że M. M. przeprowadzał szkolenia z zakresu technik interwencji oraz walki wręcz dla funkcjonariuszy Aresztu Śledczego oraz przygotowywał drużynę Aresztu Śledczego biorącej udział w [...]. Działalność ta była dobrowolna i wynikała z inicjatywy M. M. i nie była określona w zakresie obowiązków służbowych, jak również nie nawiązano ze skarżącym żadnej umowy cywilno-prawnej określającej czas, zakres i wynagrodzenie za wykonywane dodatkowe zadania. Działalność ta w ocenie organu odwoławczego nie mieściła się w ramach czasu służby w służbie więziennej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wyjaśnił, iż ustawodawca w art. 108 ustawy o Służbie Więziennej nie określił warunków otrzymywania wynagrodzenia za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe. Nie określił również rodzajów tych zadań, wysokości i sposobu obliczania wynagrodzenia oraz trybu jego wypłacania. Nie istnieją zatem zdaniem organu II instancji podstawy prawne i faktyczne do wypłaty określonych przez skarżącego należności. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...]. Nr [...] M. M. wniósł o uchylenie tej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolejny raz podkreślił, iż z treści art. 108 ustawy o Służbie Więziennej nie wynika czy wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe ma następować z inicjatywy skarżącego czy też, Aresztu Śledczego . Zdaniem skarżącego ważne jest jedynie to, czy funkcjonariusz faktycznie wykonał czynności, które nie mieszczą się w zakresie jego czynności służbowych i czy jednostka organizacyjna Służby Więziennej zleciła wykonanie tych czynności (z inicjatywy własnej czy funkcjonariusza). W ocenie skarżącego podstawą do odmowy wypłacenia wynagrodzenia byłaby jedynie sytuacja, gdy funkcjonariusz bez zlecenia, niejako wbrew woli swoich przełożonych, wykonywałby czynności wykraczające poza zakres czynności służbowych. Dlatego skarżący zwrócił szczególna uwagę na fakt, iż wykonywanie tych czynności odbywało się na zlecenie władz Aresztu Śledczego , tj. za wiedzą i zgodą władz Aresztu Śledczego . Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ponieważ nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność (w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). Stosownie zaś do art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy . Przeprowadzona przez Sąd kontrola, w ujęciu o powołane wyżej przepisy doprowadziła do przekonania, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji została wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą postępowania administracyjnego, jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej, a wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające jej tożsamość, określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny sięga do materialnego stosunku adminstracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania. W sprawach dotyczących pełnienia służby przez funkcjonariuszy więziennictwa element administracyjnoprawny związany jest z załatwianiem spraw osobowych funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej(Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn.zm.) przez sprawy osobowe, należy rozumieć: - mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, - przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, - zawieszanie w czynnościach służbowych, - zwalnianie ze służby, - ustalanie uposażenia, - oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy, W oparciu o § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 205, poz.1737) do spraw osobowych, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, należy: 1) powierzanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej, pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, albo w tej samej miejscowości; 2) delegowanie funkcjonariusza do pełnienia służby poza Służbą Więzienną; 3) zwalnianie funkcjonariusza od obowiązku zachowania tajemnicy, o której mowa w art. 61 ustawy; 4) udzielanie, wstrzymywanie i odwoływanie funkcjonariusza z urlopu; 5) kierowanie funkcjonariusza do komisji lekarskiej; 6) pozostawianie funkcjonariusza bez przydziału służbowego. Niniejsza sprawa dotyczy wypłaty należności pieniężnej za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe pracownika. Zdaniem składu orzekającego, wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe funkcjonariusz może otrzymać, w oparciu o przepis art.108 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, tylko w przypadku, gdy warunki wynagradzania za takie zadanie określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w oparciu o art.108 ust.3. Przepis taki przewidujący wynagradzanie funkcjonariusza więziennictwa za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, a polegających na prowadzeniu szkoleń z zakresu technik oraz walki wręcz, nie został wydany. Ponadto wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe nie mieści się w przedstawionym powyżej katalogu spraw osobowych funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 96 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia ( art.97 ). Wynagrodzenie, o którym mowa w art.108 ustawy o Służbie Więziennej nie jest dodatkiem do uposażenia lecz "innym świadczeniem pieniężnym funkcjonariuszy". Jak wynika z art.31 ust.4 ww. ustawy tylko od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego przełożonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro więc sprawa wynagrodzenia za czynności zlecone poza obowiązkami służbowymi funkcjonariuszy nie mieści się w pojęciu spraw osobowych nie może być załatwiana w trybie administracyjnym. Podjęta przez Dyrektora Aresztu Śledczego decyzja oraz utrzymująca ją w mocy Decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej zostały zatem wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje w sytuacji gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowski. Ch.Beck. Warszawa 2006, s.734 ). Przepis art. 31 ust.4 ustawy o Służbie Więziennej określa ścisłe ramy wydania decyzji administracyjnej w sprawie z zakresu spraw osobowych funkcjonariusza, natomiast art. 108 tej ustawy dotyczy szczególnych przypadków wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie zadań wykraczających poza obowiązki służbowe funkcjonariusza i nie mieści się w katalogu spraw osobowych funkcjonariuszy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, skutkująca na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzeniem nieważności prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.