II SA/Kr 1792/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S.D. i T.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2003r, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 48 i art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał T.D. i S.D. zam. M., ul. P.- inwestorom budowy, przymusową rozbiórkę tarasu dobudowanego od strony południowo-zachodniej do budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. przy ul. P. - działka nr ewid. "1", polegającą na rozebraniu: Żelbetowej płyty tarasu w poziomie stropu nad parterem, Żelbetowych belek podtrzymujących płytę tarasu, Betonowych słupów (sztuk 2) podpierających belki i płytę tarasu Betonowych stóp fundamentowych (sztuk 2) stanowiących oparcie dla słupów. Postępowanie przed organem l instancji w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym w M. przy ul. P. zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2003 r. Przeprowadzono oględziny budynku znajdującego się na wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżących nieruchomości. Organ ustalił, że w okresie maj-sierpień 2002 r. T. i S.D. wykonali przy budynku mieszkalnym na nieruchomości przy ul. P. w M. , dz. ewid. nr "1", roboty budowlane polegające na: rozbudowie budynku - dobudowano taras podparty filarami odm strony południowo-zachodniej. Wykonano: betonowe monolityczne słupy fundamentowe - 2 sztuki, zagłębione w gruncie, betonowe monolityczne filary - 2 sztuki o średnicy 0,4 m, betonową monolityczna płytę tarasu o wymiarach obrysu zewnętrznego 6,0m x 4,20m wraz z belkami-żebrami. Wykonano także roboty budowlane w obrębie bryły budynku, w sprawie których toczyło się odrębne postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 pr. bud. Organ l instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził między innymi, iż "T. i S.D. po odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań oświadczyli: (...) Taras rozpoczęliśmy budować - pniaki w maju 2002 r., płyta tarasu i zebrana poddaszu zostały wylane w lipcu 2002 r., oraz "nie posiadamy pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla robót budowlanych budowy tarasu z jego przedłużeniem na poddaszu". Podczas oględzin a także podczas trwania postępowania administracyjnego, skarżący nie okazali żadnych dokumentów związanych z prowadzeniem przedmiotowych robót budowlanych. T. i S.D. nie uzyskali pozwolenia na budowę, a także nie dokonali zgłoszenia (art. 30 ustawy Prawo budowlane) w zakresie robót budowlanych rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w M. przy ul. P. Zgodnie z art. 28 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. Przedmiotowe roboty budowlane, stanowiące budowę, nie zostały wyszczególnione w art. 29 i 30, zatem zostały zrealizowane z naruszeniem art. 28. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego (art. 3 pkt. 6), przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. W praktyce budowlanej rozbudowa jest to powiększenie obiektu budowlanego. Poprzez budowę tarasu wspartego na filarach posadowionych na stopach fundamentowych zajęto nowy teren (obszar) pod zabudowę a zatem dokonano rozbudowy budynku. W zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych zastosowanie ma art. 48 prawa budowlanego, który stanowi: "Właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ. Z tych względów orzeczono jak w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołali się T. i S.D. W odwołaniu zarzucili, iż w kwietniu 2002 r. zgłaszali ustnie zamiar budowy tarasu w Urzędzie Gminy i wówczas otrzymali informację, że na takie prace nie jest wymagane pozwolenie na budowę, następnie w chwili wylewania płyty na betonowych filarach prowadzili rozmowy z pracownikami Wydziału Architektury o wykonywanych pracach i nie wyrażono wówczas sprzeciwu. Nadto posiadają decyzję z dnia [...] marca 1998 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący podnieśli, że decyzja o rozbiórce balkonu jest dla nich krzywdząca, ponieważ można było wstrzymać roboty w chwili, kiedy były zgłaszane, obecnie stan robót jest na tyle zaawansowany, że nakaz rozbiórki na tym etapie naraża ich na koszty. Wydane w niniejsze sprawie: postanowienia z dnia [...] maja 2003r., znak: [...] oraz decyzja nakazująca rozbiórkę tarasu pozostają ze sobą w sprzeczności. Odwołujący wnieśli o łączne rozpatrzenie "obu spraw - i decyzji i postanowienia, wydanych tego samego dnia i roku" Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Rozpatrując złożone odwołanie organ II instancji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy. Stwierdził, iż argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ l instancji prawidłowo zebrał oraz rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Organ II instancji wyjaśnił, że zgłoszenia do właściwego organu dokonuje się na piśmie, z określeniem zakresu i sposobu prowadzenia robót. Dopiero po okresie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, gdy właściwy organ nie wniesie sprzeciwu inwestor może rozpocząć roboty budowlane. Posiadanie decyzji o wzizt z [...] marca 1998 r. nie upoważnia inwestora do przystąpienia do realizacji inwestycji. Wykonane przez Inwestorów zamierzenie budowlane należy zgodnie z treścią art. 3 ust. 6 ustawy prawo budowlane, ocenić jako budowę przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Niedopełnienie przez Inwestorów wymogów prawem przewidzianych w zakresie uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, skutkuje w razie realizacji budowy koniecznością zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Norma prawna zawarta w tym przepisie nakazuje właściwym organom administracji publicznej - nadzoru budowlanego, doprowadzenie przedmiotowej budowy-rozbudowy bez decyzji pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę obiektu lub jego części. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt. 1 kpa należało więc zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargi T. i S.D. z daty 24.07.2003 r. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2003r., znak: [...], nakazującą przymusową rozbiórkę tarasu dobudowanego od strony południowo-zachodniej do budynku mieszkalnego na nieruchomości w M. przy ul. P. - działka nr ewid. "1". Skarżący zarzucili, że wbrew ustaleniom organów administracji dwukrotnie zgłosili zamiar rozpoczęcia dobudowy tarasu. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt budowlany nie wymaga uzyskania pozwolenia ponieważ: dom i działka są własnością skarżącej, powierzchnia płyty nie będzie przekraczać 20 m2, budynek wybudowany został przed 1863 r. i nie posiada planów, do których posiadania skarżący nie jest zobowiązany, skarżący nie zamierzają przeprowadzać żadnej instalacji, filary obiektu nie będą połączone z nieruchomością budynkową poprzez fundamenty, zaś płyta balkonu nie będzie poszerzała ani wydłużała bryły domu, ponieważ będzie się znajdowała na wys. 3m , a pomiary domu robi się na wys. 1 m. Skarżący zarzucili, że wymiary tarasu zostały omyłkowo podane jako 6m x 4,2 m, a w rzeczywistości wynoszą 5,82m x 3,2 m. Nadto skarżący podnieśli, że wszystkie dotychczasowe prace, jak: ścięcie drzewa, wykonanie szamba, przebudowa instalacji elektrycznej - wykonywane były za zgodą odpowiednich instytucji i władz. Rozbiórka balkonu może doprowadzić do osłabienia południowej ściany domu. Balkon wykonany był z myślą o wykonaniu w późniejszym czasie pokoju dla dzieci, które aktualnie zajmują pokój o pow. 15m2. Skarżący podali, że byli przekonani, iż ustne zgłoszenie dobudowy balkonu jest wystarczające, W skardze skarżący zawarli także obszerne omówienie robót związanych z instalacją elektryczną budynku, zapoczątkowanych w 1991 r. oraz konfliktu ze współwłaścicielami budynku małż. Z. na tle korzystania z budynku oraz działki. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i podjęcie legalizacji balkonu na warunkach , które obowiązywały w chwili wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz,1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy ppsa uprawniony jest do badania legalności działania jej organów. Kontrola ta polega na badaniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa i przepisów postępowania. W sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany granicami skargi-134 § 1 ustawy ppsa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przepis art. 48 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jest norma o charakterze represyjnym, zastosowanie go jest uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją kumulatywnie wszystkie przesłanki w nim wskazane. Wobec dotkliwych dla adresatów decyzji opartej na tym przepisie skutków, każdy element normy prawnej art. 48 pr. bud. musi być zdefiniowany zgodnie z ustawą. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych. Organ administracyjny wydający decyzję opartą na art. 48 pr. bud. winien więc w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: - wybudowanie bądź prowadzenie budowy obiektu budowlanego lub jego części, - brak wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy wybudowany taras (zwany przez skarżących balkonem), dobudowany do budynku, którego część stanowi własność skarżących jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego. Z protokołu sporządzonego w dniu przeprowadzania oględzin, oraz załączników do protokołu wynika, że na południowo-wschodniej ścianie budynku położonego na działce nr ewid. "1" przy ul. P. w M., oraz na dwóch betonowych słupach o średnicy 0,4 m wsparte są betonowe belki oraz płyta tarasu. Słupy posadowione są w gruncie na dwóch monolitycznych stopach fundamentowych. Słupy pod tarasem znajdują się jeszcze w celulozowych elementach szalująco-formujących. W płycie tarasu widoczne nie w pełni zalane zbrojenie, oraz widoczne jest w "niedolanych" miejscach zbrojenie belek podtrzymujących taras. Do opisu powyższego skarżący nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. Z przytoczonego wyżej opisu wynika, że skarżący wykonali budowę tarasu, jako integralnej części budynku. Budowa tarasu (także balkonu, jak twierdzą skarżący) jest budową obiektu budowlanego, dla którego wzniesienia niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdzić należy, że budowa taka jest rozbudową budynku mieszkalnego i mieści się w definicji budowy określonej przepisem art. 3 pkt. 6 pr. bud. Ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji co do zdefiniowania wykonanego przez skarżących obiektu są zgodne z przepisami prawa budowlanego. Kolejna przesłanką, która musi zaistnieć, aby organ mógł wydać decyzje o nakazie rozbiórki jest wybudowanie (bądź budowa) obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Skarżący przyznali, że nie posiadają pozwolenia na budowę spornego tarasu. Faktu tego nie kwestionowali w żadnym stadium postępowania, nie kwestionują także w skardze. Nie mają żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji twierdzenia skarżących o dokonaniu ustnego, dwukrotnego zgłoszenia budowy tarasu organom administracji architektonicznej. Przede wszystkim przepisy prawa budowlanego nie przewidują trybu ustnego zgłaszania zamiaru wykonywania jakichkolwiek obiektów, czy robót budowlanych, po wtóre budowa obiektu jakim jest taras wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie więc organ l instancji wskazał, a organ II instancji uznał za zasadne utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane wyłącznie w przypadkach realizacji obiektów wymienionych w art. 29 i 30 pr. bud. a więc roboty polegające na wybudowaniu tarasu przez skarżących zostały zrealizowane z naruszeniem art. 28 pr. bud. Stwierdzić należy, że decyzja, na podstawie której nakazano skarżącym rozbiórkę tarasu jednoznacznie wskazuje na zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 48 pr. bud. do wydania takiego nakazu. Podkreślenia wymaga także, a to w związku z zarzutem skargi, że decyzja ta odpowiada prawu jeżeli chodzi o zidentyfikowanie obiektu podlegającego rozbiórce. Skarżący bowiem podnoszą że wymiary tarasu podlegającego rozbiórce są inne, niż podane w załączniku do protokołu oględzin. Zaskarżona decyzja nie zawiera jednak elementów, które identyfikowały by obiekt podlegający rozbiórce przy pomocy podania jego wymiarów. Z sentencji decyzji wynika jasno, o jaki obiekt chodzi i tego skarżący nie kwestionują. Gdyby nawet, jak podają skarżący, wymiary tarasu przytoczone przez organ w załączniku do protokołu oględzin odbiegały od stanu rzeczywistego w sposób przedstawiony przez skarżących, należałoby uznać że organ dopuścił się uchybienia, które nie ma wpływu na wynik postępowania. W związku z dalszymi zarzutami skargi sąd zważył, że ustalenia organów odnośnie braku wymaganego pozwolenia na budowę tarasu są zgodne także w kontekście podnoszonych przez skarżących kolejnych zarzutów. Ustalenia te sprowadzają się do uznania przez organy, że posiadana przez skarżących decyzja z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia dla oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z jej treści ustalała ona warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie strychu na cele mieszkalne i budowie zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem kanalizacyjnym. Natomiast decyzją Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia [...] maja 1998 r. znak [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem kanalizacyjnym. Żadna z powyższych decyzji nie mogła stanowić podstawy do uznania, że wybudowanie tarasu nastąpiło w oparciu o wymagane prawem pozwolenie. Nie mogą mieć także znaczenia podkreślane przez skarżących okoliczności dotyczące realizowania różnych innych robót na nieruchomości w oparciu o przepisy prawa, kiedy brak pozwolenia na budowę spornego obiektu. Także nieświadomość skarżących co do konieczności uzyskania pozwolenia nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości działania organów . Nie mają także znaczenia kwestie opisywane przez skarżących a dotyczące motywów podjęcia budowy tarasu polegających na chęci poprawy sytuacji mieszkaniowej w związku z sytuacją rodzinną, (por. wyrok NSA z 14.04.1996, IV SA 987/96). Podkreślenia wymaga nadto, że sformułowanie art. 48 pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) powoduje, że organ państwowego nadzoru budowlanego nie może uchylić się od wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę, jeżeli zachodzą okoliczności określone w przepisie. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wyjaśnienia wymaga nadto, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji jest wyłącznie wybudowanie bez pozwolenia spornego tarasu. Taki też jest zakres rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Pozostałe roboty wykonywane przez skarżących zostały objęte innym postępowaniem i w sprawach tych wydane zostały stosowne do przepisów prawa budowlanego rozstrzygnięcia, nie będące przedmiotem skargi. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstacyjnego, oraz z akt postępowania administracyjnego. W związku z wnioskiem skarżących dotyczącym "legalizacji" balkonu wyjaśnić należy, że przepis art. 48 pr. bud. w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywał żadnej możliwości "legalizacji" obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. Nadto, sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji dysponuje wyłącznie środkami przewidzianymi w przepisie art. 145 ustawy ppsa i poza zakresem orzekania jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponieważ zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, przy stwierdzeniu braku naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy ppsa orzec jak w sentencji wyroku.