III SA/Wa 1983/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza na od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 24 zł (dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 stycznia 2006 roku, M. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o umorzenie zadłużenia. Wniósł o wyjaśnienie i uzasadnienie zadłużenia powstałego w okresie od 28 grudnia 1999 roku do 28 kwietnia 2000 roku. Wskazał, iż do chwili obecnej był przekonany, iż nie jest dłużnikiem ZUS, ponieważ kilkakrotnie Wydział Rozliczeń Kont Płatników wystawiał mu zaświadczenie o niezaleganiu z płatnościami. Przedstawił iż posiada jedno z ww. zaświadczeń z dnia [...] stycznia 2003 roku. Podniósł, iż jest rzetelnym płatnikiem, zawsze przestrzegał terminów wpłat składek. Wskazał, iż nie jest w stanie płacić bieżących składek i jednocześnie zaległości wraz z odsetkami sprzed sześciu lat. Wyjaśnił, iż obecnie prowadzi zakład, który nie prosperuje najlepiej, ma również na utrzymaniu żonę i troje dzieci. Podsumowując wniosek wskazał, iż zadłużenie powstało nieświadomie, a przez kilka lat urosło z powodu niekompetencji pracowników organu rentowego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.805,80 zł. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ powołując się na regulację art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wskazał, iż należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ powodowałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniono, iż Skarżący uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 300 zł miesięcznie. Ponadto źródłem dochodu 3 - osobowej rodziny jest wynagrodzenie żony zatrudnionej w B. S. Stwierdzono, iż Skarżący zobowiązany jest do opłacania alimentów wobec dwójki dzieci. Ponadto nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy oraz oceniając sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, Zakład doszedł do wniosku, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność oraz w zapłata przedmiotowej należności pozbawi Skarżącego i jego rodzinę środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Pismem z dnia 15 marca 2006 r. M. C. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zadłużenia względem ZUS. Powtórzył zarzut, iż gdyby wcześniej otrzymał od organu rentowego informację o zadłużeniu to byłby w stanie uiścić zaległość. Jednak po upływie 6 lat jego sytuacja materialna i rodzinna uległa zmianie. Oświadczył, iż jest osobą bezrobotną na urlopie zdrowotnym. Wskazał, iż musiał zamknąć warsztat pracy z powodu niskich zarobków i nieproporcjonalnie wysokich składek na ZUS. Ponadto płaci świadczenia alimentacyjne na dzieci z poprzedniego małżeństwa w wysokości 500 zł miesięcznie i ma obowiązki wobec "drugiej" rodziny - żony i 4 - letniego syna. Wskazał, iż jego stan zdrowia (choroba kręgosłupa) utrudnia mu wykonywanie niektórych prac fizycznych oraz wyuczonego zawodu. Z powodu schorzenia został skierowany do sanatorium na zabiegi rehabilitacyjne. Zwrócił się z ponownym zapytaniem dlaczego organ rentowy zwlekał tak długo, nie informując go o powstałym zadłużeniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnienia organ stwierdził powołując się na regulację art. 28 ustawy ubezpieczeniowej, jak również powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, iż Skarżący nie wykazał przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Wyjaśniono, iż w okresie prowadzonej działalności od stycznia 1999 roku do 28 marca 2000 roku Skarżący podlegał ubezpieczeniu z tytułu umowy o pracę. W związku z tym, że podstawa wymiaru składki nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia, był on zobowiązany do opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od grudnia 1999 roku do marca 2000 roku, pomimo zbiegu ubezpieczeń. Opierając się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ ponownie nie stwierdził, aby zapłata przedmiotowej należności pozbawiła Skarżącego i jego rodzinę środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym opłacenie zaległych należności, może nastąpić w ramach ewentualnego układu ratalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. zaskarżył wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006r., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu szczegółowo powtórzył podnoszone wcześniej okoliczności o trudnej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej. Zarzucił, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 500 zł miesięcznie, a jego zobowiązania alimentacyjne na dwoje dzieci z pierwszego małżeństwa wynoszą 500 zł. Ponadto, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu żony, której zarobki wynoszą 1500 zł netto i pozwalają na zaspokojenie potrzeb jego rodziny. Wskazał, iż wspólność majątkowa została między małżonkami zniesiona. Powtórzył, iż nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek. Zarzucił organowi, iż na podstawie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien uwzględnić z urzędu słuszny interes obywatela, co organ drugiej instancji pominął. Skarżący nie zgodził się z argumentami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Oświadczył, iż organ pierwszej instancji posiadał wszelkie informacje dotyczące obowiązkowego ubezpieczenia społecznego Skarżącego z tytułu stosunku pracy, a przy zachowaniu należytej staranności mógł ustalić, ze podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest niższa od najniższego wynagrodzenia i w konsekwencji wezwać do uregulowania zaległości lub wszcząć z urzędu postępowanie wyjaśniające. Zarzucił organowi rentowemu bezczynność, która spowodowała powstanie tak dużego zadłużenia. Ponadto okoliczności te zostały pominięte przez organ rentowy. Tym samym odmowa umorzenia należności w ocenie Skarżącego jest nieuzasadniona i krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż organ rentowy nie dysponował wiedzą w przedmiocie wysokości wynagrodzenia za pracę skarżącego, dopiero wszczęte postępowanie wyjaśniające w grudniu 2005 roku, wyjaśniło, iż był zatrudniony na podatnie umowy o pracę z P. s.c. i równocześnie wykonywał działalność gospodarczą. W ocenie organu Skarżący nie dopełnił obowiązku zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Ponadto wskazano, iż posiada on samochód Renault rok. Produkcji 1992, a zobowiązania z tytułu zaległych alimentów wynoszą 3.000 zł. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności). Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych. Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że powyższa materia unormowana została w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365) - zwanego dalej: "Rozporządzeniem ". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast ust 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (Art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jw. przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując brzmienie powyższych przepisów, Sąd podkreślił, że prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), oznaczającym, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 30 września 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3095/95, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95, czy też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95. Wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Sąd nie był w stanie ocenić czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób poprawny, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się bowiem naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponad wszelką wątpliwość, iż zapłata należności, której umorzenia domaga się Strona, pozbawi ją oraz jej rodzinę środków niezbędnych do zachowania podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu organ wniosku tego nie uzasadnił w sposób wystarczający. Organ nie sprecyzował na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie dokonał nadto analizy miesięcznych wydatków, jakie ponosi Skarżący tytułem niezbędnych kosztów utrzymania siebie i rodziny. W ocenie Sądu dopiero odniesienie struktury miesięcznych wydatków do uzyskiwanego źródła przychodu, pozwoli na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie spełniona została powołana przez Prezesa ZUS przesłanka z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy dotyczące umarzania składek zobowiązują organy je stosujące do dokonania analizy sytuacji materialnej oraz majątkowej zobowiązanego w kontekście możliwości spłaty przez niego zadłużenia. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wywodów, w rozpoznawanej sprawie organ tego obowiązku nie spełnił. Skarżący w ocenie Sądu ma zatem prawo pozostawać w poczuciu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji materialnej. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Uznać zatem należy, że organ administracji II instancji wydając rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu oraz w sposób szczegółowy odnieść się do zarzutów. Z uwagi jednak na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył również, iż zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów, przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku organów zostały natomiast określone w art. 10 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu jednak, w rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. Należy także zauważyć, że wprawdzie przepisy k.p.a. odmiennie od norm ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz.60) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej w zakresie wyznaczenia terminu, w którym Strona może ona realizować swoje prawo, to w ocenie Sądu, z art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony ostatnią szansą na przedstawienie oraz uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To natomiast, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Obowiązkiem bowiem organu jej jedynie stronie to umożliwić. W rozpoznawanej sprawie organy tego jednak nie uczyniły. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego, organ powinien wydać decyzję. Pozwala to na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdy strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się organu do tych dowodów jeszcze w decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, niepotrzebnie więc wydłuża postępowanie administracyjne, które w myśl art. 12 § 1 k.p.a., powinno być prowadzone wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Wobec zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd stwierdził, iż Skarżący był zwolniony z opłat sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a, natomiast, tytułem zwrotu kosztu przejazdu zasądzono na rzecz Skarżącego kwotę 24 zł.