III SA/Wa 2074/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 2 stycznia 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego H. P. z dnia 29 grudnia 2005 r. o umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną. Skarżący pobiera rentę, która po potrąceniach wynosi 259,60 zł. Jego żona straciła pracę i oczekuje na decyzję w sprawie przyznania emerytury. Na ich utrzymaniu pozostaje ucząca się córka. W złożonym na wezwanie organu oświadczeniu o stanie rodzinnym Skarżący wskazał, iż jest współwłaścicielem działki rolnej o powierzchni 5.000 m2. Ujawnił ponadto iż jego zadłużenie względem rodziny wynosi 14.000 zł. Źródło dochodu żony określił jako emerytura (676 zł). Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, argumentując że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności o których mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). W stosunku do Skarżącego prowadzone jest bowiem postępowanie egzekucyjne, w toku którego dokonano m. in. zajęcia świadczenia rentowego. Zajęcie to jest realizowane. Zakład stwierdził ponadto, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Mimo bowiem ograniczonych możliwości finansowych Skarżący nie wykazał trudności w wywiązywaniu się ze zobowiązań związanych z bieżącym utrzymaniem. Zarówno Skarżący jak i jego żona posiadają stałe źródło dochodu. Skarżący posiada ponadto majątek nieruchomy (grunt rolny). Organ zauważył jednocześnie że dom należący do Skarżącego i jego żony, przekazali oni w drodze darowizny córce. Za odmową umorzenia należności przemawia również to iż należności z tytułu składek Zakład może dochodzić przez okres 10 lat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący opisał problemy zdrowotne z którymi w latach ubiegłych borykał się jego syn. Powołał się również na fakt niemożności zakupu leków, które Skarżący powinien zażywać. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Zauważył ponadto, że leczenie syna, o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a które miało miejsce w latach 1995-2002 nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Decydują o tym bowiem okoliczności istniejące w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Bez znaczenia jest również fakt iż zaległość powstała bez winy zobowiązanego. Prowadząc działalność gospodarczą Skarżący powinien bowiem liczyć się z konsekwencjami z tym związanymi. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, iż ustalony powtórnie stan zadłużenia uległ zmniejszeniu o kwotę 207,89 zł przekazaną z zajęcia świadczenia rentowego Skarżącego. Stan ten został jednocześnie zwiększony o koszty upomnienia w wysokości 17,60 zł. W skardze na tę decyzję Skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie zadłużenia. Wyjaśnił że wniosek ten nie jest pierwszym który złożył, a który załatwiony został odmownie. Skarżący przedstawił ponownie swoją sytuację materialną i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Wprawdzie, jak wynika z akt administracyjnych, w sprawie zebrano materiał dowodowy (na który nota bene składa się w całości dokumentacja przedłożona przez Skarżącego) w zakresie ustalenia możliwości płatniczych (źródła dochodu, wysokość ponoszonych wydatków, stan majątkowy) oraz stanu zdrowia Skarżącego (karty informacyjne leczenia szpitalnego), niemniej okoliczności te nie stały się przedmiotem wyczerpującej analizy w kontekście ich wpływu na sytuację finansową Skarżącego, a przede wszystkim na możliwość spłaty zadłużenia. Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili jedynie, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. W stosunku do Skarżącego prowadzone jest bowiem postępowanie egzekucyjne. Dodatkowo dokonano zajęcia jego świadczenia rentowego. Skarżący posiada ponadto majątek nieruchomy (grunt rolny), a należący do niego i jego żony, dom przekazali oni w drodze darowizny córce. Za odmową umorzenia należności przemawia również to iż należności z tytułu składek Zakład może dochodzić przez okres 10 lat. Tymczasem organy obu instancji nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje (wysokość osiąganych dochodów pomniejszona o wielkość stałych obciążeń np. opłaty za telefon, energię elektryczną, wodę, zakup drewna), jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza że we wniosku w sprawie udzielenia ulgi (k. 64 i n.) przyznano iż łączny dochód rodziny w wysokości ok. 1.020 zł netto miesięcznie świadczy o braku środków finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeb życiowych przy jednoczesnym regulowaniu zadłużenia. W konsekwencji stwierdzono że możliwość dochodzenia należności istnieje tylko na drodze egzekucyjnej. Uszło również uwadze organów, iż świadczenie rentowe przyznano Skarżącemu na okres do 31 maja 2007 r. (k. 39). Prezes Zakładu nie odniósł się ponadto do sytuacji zdrowotnej Skarżącego, mimo że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się on na fakt niemożności zakupu leków, które powinien zażywać. Okoliczność tę Prezes Zakładu zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organy nie ustosunkowały się w ogóle do kwestii ciążących na Skarżącym zobowiązań pieniężnych względem osób fizycznych. W oświadczeniu o stanie rodzinnym ujawnił bowiem że zapożyczył się u rodziny na kwotę 14.000 zł. Podnieść w tym miejscu należy, iż nawet gdyby okoliczność ta nie znalazła uznania u organów rozstrzygających sprawę, to jednak jej analiza i ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, skoro Skarżący okoliczności tej nadał istotne znaczenie. Sąd zważył również iż stwierdzając, że w stosunku do Skarżącego prowadzona jest za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. egzekucja organy nie wyjaśniły jednocześnie na ile egzekucja ta jest skuteczna oraz jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne. Tym bardziej, że na karcie 82 akt administracyjnych znajduje się adnotacja o braku relacji z urzędu skarbowego oraz przymiotnik "bezskuteczna" na określenie skuteczności prowadzonego postępowania. Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy stwierdzenia organu, iż brak jest okoliczności pozwalających uznać za spełnione przesłanki określone w pkt 1-3 tego ustępu. Organ nie wskazał bowiem przyczyn, z powodu których doszedł do takich wniosków. Rację ma jednocześnie Prezes Zakładu iż ocena istnienia w sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości powinna być dokonana według stanu z chwili rozstrzygania, a zdarzenia wcześniejsze mają znaczenie drugorzędne, stąd też na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie mogła mieć wpływu argumentacja Skarżącego dotycząca problemów zdrowotnych (i związanych z tym kosztów), z którymi w latach ubiegłych borykał się jego syn. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności ocenie podlegają bowiem nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu odwoławczego, iż Skarżący nie wskazał nowych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli podjętej przez niego decyzji. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu powinno bowiem odpowiadać art. 138 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam utrzymać w mocy" decyzję z dnia [...] marca 2006 r., tym samym "odmawiam umorzenia należności" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Tak sformułowana sentencja wskazuje bowiem na podjęcie, po raz drugi w sprawie, decyzji o charakterze pierwszoinstancyjnym. Zwłaszcza że "odmawiając umorzenia" Prezes Zakładu dokonał jednocześnie korekty okresu oraz kwot należności składkowych. Uczynił to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ze względu na prowadzoną w stosunku do Skarżącego egzekucję i przekazanie środków pieniężnych w kwocie 207,89 zł z zajęcia jego świadczenia rentowego. Stan zadłużenia został zaś zwiększony o koszty upomnienia w wysokości 17,60 zł. Tymczasem wyegzekwowanie w trybie postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek nie daje organowi odwoławczemu podstaw do modyfikacji zakresu toczącego się już postępowania w sprawie o ich umorzenie. Zaspokojenie roszczeń Zakładu nie czyni bowiem tego postępowania bezprzedmiotowym w części dotyczącej wyegzekwowanych należności. Za takim poglądem przemawia wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby zaś do uniemożliwienia skorzystania przez dłużnika z możliwości określonych w art. 28 u.s.u.s. tj. wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Oznaczałoby ponadto, że o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności zgoła techniczne, tj. sprawność postępowania egzekucyjnego. Sąd zauważa ponadto, iż w decyzji wydanej w pierwszej instancji znajduje się passus dotyczący należności nieopłaconych za pracowników figurujących na koncie rozliczeniowym Skarżącego. Zakład stwierdził mianowicie że przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - nawet w przypadku ich zaistnienia - nie mogą uzasadniać umorzenia należności za pracowników. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. przepisy dotyczące umarzania należności nie mają zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami, co oznacza że należności te nie mogą być umorzone. Z treści tego akapitu nie wynika, zdaniem Sądu, jednoznacznie, czy (a jeśli tak, to w jakiej części) zakresem toczącego się postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek objęte zostały również należności za zatrudnianych pracowników (z informacji znajdującej się na karcie 82 akt administracyjnych wynika że składki finansowane przez pracowników nie zostały opłacone). W sytuacji zaś gdyby Zakład orzekł o odmowie umorzenia tych należności powinien dać temu wyraz w sentencji wydanej przez siebie decyzji, co z kolei nie pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w drugiej instancji. Jeśli bowiem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju, tj. odmawia umorzenia składek należnych od Skarżącego jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności gospodarczej płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnianych pracowników oraz odmawia umorzenia składek w części finansowanej przez pracowników, to Prezes Zakładu decyzji takiej nie mógł utrzymać w mocy. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby bowiem art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W myśl natomiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest decyzja, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uregulowana w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do zaległości z tytułu składek finansowanych przez osoby będące jednocześnie ich płatnikami. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się (podkr. Sądu) art. 28 i 29. Oznacza to, iż ani przepis art. 28 u.s.u.s. ani przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnianych pracowników w części przez nich finansowanej. Tym samym stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części przez nich finansowanej, naruszyłby przytoczone wcześniej przepisy art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego z dnia 29 grudnia 2005 r. byłoby w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Badając ponownie prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Prezes Zakładu zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania. Jak już wyżej Sąd wskazał, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.