I OSK 89/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 35/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Sopot w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 35/05 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, wniesioną na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezydent Miasta Sopotu decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., powołując się na art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, rozpoznając wniosek A. i T. S., odmówił im nieodpłatnego nabycia prawa własności działki nr [...] przy ul. [...] w Sopocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Sopot. W dniu 25 maja 2004 r. Prezydent sporządził wykaz nieruchomości, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, obejmujący nieruchomość przy ul. [...]. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta Sopotu, odpowiadając na pismo Prokuratora Okręgowego w Gdańsku w sprawie wyjaśnienia przyczyn przewlekłości postępowania, stwierdził, że decyzja w sprawie nabycia prawa własności tej nieruchomości będzie mogła być wydana z chwilą, gdy ustawodawca określi sposób odpłatności za to nabycie. W dniu [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając zażalenie Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Sopotu wyznaczyło mu termin 14 dni od otrzymania postanowienia do załatwienia sprawy. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Prezydent, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez A. i T. S. uzasadniając to tym, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie mające na celu ocenę konstytucyjności przepisów ustawy 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Sopotu zarzucając, że organ ten pozostaje bezczynny w sprawie A. i T. S., domagających się stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Uzasadniając skargę Prokurator stwierdził, że Prezydent Miasta Sopotu odpowiadając na jego pismo wyjaśnił, że nie wyda decyzji do czasu zmiany stanu prawnego, gdyż obowiązująca ustawa nie wskazuje czy uwłaszczenie jest odpłatne, czy nieodpłatne. Zdaniem skarżącego zasada praworządności wyklucza możliwość uchylenia się przez organ administracji publicznej od stosowania obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu stwierdził, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie jest jasna. W szczególności wskazał, że nie jest jasne czy nabycie własności na jej podstawie następuje nieodpłatnie. Ponadto wywiódł, że błędnie określono w tej ustawie datę nabycia własności. Wskazał też, że w doktrynie prawa przyjmowano, iż stosowanie tej ustawy nie jest możliwe bez usunięcia jej oczywistych błędów legislacyjnych. W związku z tym Prezydent Miasta Sopotu stwierdził, że Gmina Miasta Sopot, jak wiele innych gmin, wstrzymała się z wydawaniem decyzji o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy, zastrzegając, że z chwilą określenia przez ustawodawcę czy nabycie własności ma być odpłatne, czy nie, będzie mógł podjąć decyzję w sprawie. Po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd podniósł, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż Prezydent Sopotu był bezczynny w sprawie rozpoznania wniosku A. i T. S. o nabycie własności nieruchomości, której są oni użytkownikami wieczystymi, gdyż nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu niezależnie od tego czy termin załatwienia sprawy liczyć od otrzymania akt sprawy po rozpoznaniu jej przez organ odwoławczy, czy też od upływu terminu 30 dni od wyłożenia wykazu sporządzonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, organ administracji publicznej naruszył najdłuższy, dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Naruszenie tego terminu nie jest przy tym usprawiedliwione przyczynami niezależnymi od organu. Jest oczywiste, że organ administracji publicznej nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności trudnościami w wykładni prawa, które ma zastosować w rozpoznawanej sprawie. Załatwienie sprawy administracyjnej polega m.in. na ustaleniu treści normy prawnej, która w sprawie ma zastosowanie. Ustalenie treści tej normy musi nastąpić, wraz z innymi czynnościami koniecznymi do załatwienia sprawy, w terminie wyznaczonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej nie może się uchylić od wykładni przepisów prawa nawet wtedy, gdy są one w dużym stopniu niejasne. Mimo tak negatywnej oceny postępowania Prezydenta Sopotu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga Prokuratora nie jest w okolicznościach sprawy zasadna, w szczególności dlatego, że organ administracji publicznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne. W praktyce sądownictwa administracyjnego wielokrotnie występowała sytuacja polegająca na tym, że w trakcie postępowania przed sądem ze skargi na bezczynności organu administracji publicznej organ administracji publicznej zawieszał postępowanie administracyjne. Sytuacja taka pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powodowała i powoduje konkurencję środków prawnych. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie (art. 101 § 3 K.p.a.) co powoduje, że można na nie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), która konkuruje ze skargą na bezczynność w tym zawieszonym postępowaniu. Rozstrzygając ten problem w orzecznictwie przyjęto, iż z dwu możliwych skarg – na bezczynność organu i na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania – pierwszeństwo trzeba dać tej drugiej, a tym samym wykluczyć zasadność pierwszej (niepublikowany wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie sygn. akt I SAB/Gd 29/96). Podobnie przyjęto w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na przykład w wyroku z dnia 13 sierpnia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 123/01 stwierdzono, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie przerywa bezczynność, w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie sygn. akt SAB/Rz 34/10 przyjęto, że stan zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w wyroku z dnia 16 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 37/97 wskazano, że zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, iż organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organu, w myśl art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, do wydania żądanego aktu. We wszystkich tych sprawach skutkiem przyjętego stanowiska było oddalenie skargi na bezczynność organu. Wobec tego, podzielając przedstawione tezy, Sąd pierwszej instancji uznał, że również w niniejszej sprawie skarga winna być uznana za niezasadną i oddalona. Sąd wskazał, iż wprawdzie orzeczenia te zostały podjęte pod rządami nieobowiązującej już ustawy o NSA ale oparte są one, w szczególności zacytowane jako pierwsze, na nadaniu pierwszeństwa skardze na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, a więc na przesłankach aktualnych także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że już w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. Sąd wskazał, że nawet jeżeli upłynął termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego, to strona może domagać się podjęcia zawieszonego postępowania i następnie wykorzystać służące środki prawne od ewentualnego zaskarżenia postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy jest w o tyle lepszej sytuacji, iż nie upłynął jeszcze termin sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania, (art. 53 § 3 P.p.s.a.), co umożliwia wniesienie skargi przez Prokuratora na to postanowienie. Zatem istnieje realna możliwość usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jakim jest przewlekłość postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 133 § 1, art. 134 i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na usprawiedliwieniu zaskarżonej bezczynności wydaniem przez Prezydenta Miasta Sopotu w dniu [...] sierpnia 2005 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania uzasadnionego postępowaniem Trybunału Konstytucyjnego nad stosowaną ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy akta sprawy nie zawierały dowodów doręczenia postanowienia stronom postępowania, oraz gdy zwalczaną skargą, bezczynność Prezydent Miasta Sopot uzasadniał właśnie wątpliwościami co do konstytucyjności stosowanej ustawy, a więc ograniczeniu rozpoznania sprawy do formalnego aspektu ocenianego postępowania administracyjnego z pominięciem występujących w jej granicach okoliczności: rzeczywistego odmawiania stosowania prawa i konieczności usunięcia występującej przeszkody poprzez uchylenie wtrąconego postanowienia o zawieszeniu postępowania w konsekwencji czego bezzasadnie odmówiono stronom postępowania ochrony sądowej. Skarżący wskazał, że podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 października 2005 r. został poinformowany o wydaniu przez Prezydenta Miasta Sopotu w dniu [...] sierpnia 2005 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadnionego procedowaniem przez Trybunał Konstytucyjny nad ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Stosowana ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. nie wymieniała wśród przesłanek decyzji uwłaszczającej określenia odpłatności, organ administracji publicznej jest związany zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 K.p.a. i nie może odmówić wykonywania prawa z tej przyczyny, że do Trybunału Konstytucyjnego złożono skargę na tę ustawę. Skarżący wskazał, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i na ich podstawie określa się granice sprawy, w ramach których należy przywrócić praworządność (art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a.). Akta niniejszej sprawy nie zawierały dowodów doręczenia stronom postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2005 r., stosownie więc do art. 110 i 126 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie ustalił, że doszło do wydania takiego postanowienia. Zakładając jednak – po uwzględnieniu, że od daty wskazanej w omawianym postanowieniu do rozprawy upłynęło blisko dwa miesiące – że strona przeciwna doręczyła postanowienie o zawieszeniu postępowania użytkownikom wieczystym, skarżący stwierdził, iż należy podjąć rozważania o skuteczności zawieszenia postępowania dokonanego po zaskarżeniu bezczynności do sądu administracyjnego w niezmienionych okolicznościach sprawy. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i jeżeli w ocenie sądu administracyjnego skarga na bezczynność powinna zostać uwzględniona, to sięgając po art. 135 P.p.s.a. należało uchylić hamujące postępowanie postanowienie o zawieszeniu – nawet nieostateczne. Trudno byłoby bowiem uzasadnić konieczność dodatkowego incydentalnego procedowania (na użytek którego należałoby zawiesić postępowanie sądowe), jeżeli sąd administracyjny rozpatruje już skargę strony na przewlekłość postępowania, a okoliczności sprawy są takie same, jak przed złożeniem skargi. Skoro art. 135 P.p.s.a. pozwala na wzruszenie niezaskarżonych aktów wydanych w granicach danej sprawy w odrębnych postępowaniach, to tym oczywistsza jest potrzeba sięgnięcia po ten instrument przy zwalczaniu przeszkód postawionych w postępowaniu właściwym. Ponadto skarżący zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważając o przyczynie przewlekłości postępowania Prezydenta Miasta Sopotu uznał bezpodstawność zawieszenia postępowania i jednoznacznie stwierdził, że ewentualne trudności w wykładni prawa nie zwalniają organu administracji publicznej od obowiązku załatwienia sprawy w terminie kodeksowym. Po zaprezentowaniu zagadnienia konkurencji skargi na bezczynność i skargi na zawieszenie postępowania Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak konstytucyjnego prawa do uzyskania ochrony sądowej bez zbędnej zwłoki. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., powodująca nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia cytowanych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w fakcie nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji braku w aktach sprawy dowodów doręczenia stronom postępowania postanowienia Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony w całości. W myśl art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, co stosownie do art. 125 § 1 K.p.a. obliguje organ do doręczenia na piśmie takiego postanowienia stronom postępowania. Z mocy art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio wymienione w nim przepisy odnoszące się do decyzji, skutkiem czego w odniesieniu do postanowień znajduje zastosowanie zasada wynikająca z art. 110 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie stronom decyzji (postanowienia) organu administracji publicznej ma decydujące znaczenie dla ustalenia mocy wiążącej aktu administracyjnego. Od chwili bowiem jego wydania do chwili doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Samo sporządzenie i podpisanie decyzji (postanowienia) nie wywołuje jeszcze jakichkolwiek skutków prawnych, a przede wszystkim nie oznacza, że decyzja (postanowienie) ta weszła do obrotu prawnego, a więc obowiązuje. Do czasu doręczenia decyzja (postanowienie) może być zmieniona lub uchylona. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w okolicznościach której postanowienie o zawieszeniu postępowania w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie zostało doręczone stronom, trzeba stwierdzić, iż z tego powodu postanowienie nie weszło do obrotu prawnego i jako nieobowiązujące nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych. Oznacza to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które nie zostało doręczone stronom nie mogło uzasadniać bezczynności organu administracji zarzuconej Prezydentowi Miasta Sopotu przez Prokuratora Okręgowego w Gdańsku. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego nie można mówić o bezczynności organu. Argumentację tą należy jednak uzupełnić stwierdzeniem, że stanowisko takie jest poprawne pod warunkiem, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania weszło do obiegu prawnego, a więc zostało doręczone stronom postępowania. W przeciwnym bowiem razie skarga na bezczynność powinna zostać rozpoznana tak, jakby w sprawie nie istniało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Nieuwzględniając faktu, że postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zawieszeniu postępowania nie weszło do obrotu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył przepis art. 133 § 1 i art. 134 § 1. Skutkiem naruszenia powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powyższe naruszenia uzasadniały uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę ponownie dokona oceny skargi na bezczynność z uwzględnieniem przedstawionych wyżej rozważań odnoszących się do mocy wiążącej decyzji (postanowień), w zależności od wyniku której rozważy zasadność zastosowania w sprawie art. 135 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.