VII SA/Wa 1462/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. skargę oddala VII SA/Wa 1462/06 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie, objęte postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie dotyczącej wznowienia na wniosek A. K. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie nieważności decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998r. dotyczącej zatwierdzenia na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów - Zakład Inwestycji z siedzibą w [...] projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę zbiornika wyrównania dobowego [...] z V = 11 tys. m3 do V= 90 tys.m3 łącznie z przebudową wału przeciwpowodziowego rzeki [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania , w badanej sprawie wystąpiły okoliczności określone w tym przepisie. W toku wznowionego postępowania ustalono, w oparciu o pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2006r., że wnioskodawca A. K. nie posiada aktualnie działek w [...], w obszarze objętym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002r. Ta okoliczność skutkowała stwierdzeniem , że A. K. nie posiada interesu prawnego w sprawie. Natomiast stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro A. K. nie ma legitymacji strony, to postępowanie z jego wniosku należało umorzyć, stosownie do dyspozycji przepisu art. 105 § 1 kpa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r., wniósł A. K. podnosząc, że powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, która miała powstać na nieruchomości stanowiącej jego własność, mimo to bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Zatem aktualnie w postępowaniu mającym na celu wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zbiornika wyrównania dobowego [...] z przebudową wału przeciwpowodziowego rzeki [...], nie ma znaczenia, że wnioskodawca nie jest już właścicielem nieruchomości. Wystarczy bowiem fakt że był nim, a przymiot strony przysługiwał mu w czasie, kiedy toczyło się postępowanie o pozwolenie na budowę. Ponadto wskazał, że prawo do skutecznego żądania wznowienia postępowania przysługuje mu choćby ze względu na uprawnienie do domagania się odszkodowania za szkodę jaką poniósł na skutek wydania decyzji bez udziału w postępowaniu. Natomiast organ I instancji złośliwe takie działania uniemożliwia. Podniósł również, że nawet gdyby pogląd organu co do braku przymiotu strony był prawidłowy to i tak decyzja jest wadliwa, gdyż brak przymiotu strony jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania a nie o jego umorzeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002r. - na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w fazie wstępnej rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji obowiązany był do zbadania, czy podana we wniosku przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa, czy został zachowany termin określony w art. 148 § 1 Kpa i czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawy pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony . Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku A. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002r. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono jednak, że domagający się wznowienia A. K. nie jest obecnie właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji jaką jest rozbudowa zbiornika wyrównania dobowego [...] a zatem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa dającego podstawy prawne do występowania w charakterze strony postępowania wznowieniowego. Stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby mieć zatem przymiot strony, należało wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. W przypadku zaś, gdy żądanie pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie, prawidłowo należało na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania. Jednakże, jeżeli już zostało wadliwie wszczęte to jako bezprzedmiotowe stosownie do postanowień art. 105 § 1 kpa podlegało umorzeniu. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na wniosek A. K. - osoby nie posiadającej przymiotu strony, wobec czego jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie podzielił poglądu, iż. "Nie ma więc znaczenia, że Pan A. K. nie jest już właścicielem nieruchomości, wystarczającym jest fakt, że był właścicielem, a więc i stroną w czasie, kiedy toczyło się postępowanie podlegające kontroli." W ocenie organu odwoławczego zbycie nieruchomości wyklucza istnienie interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa, dającego przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, gdyż rozstrzygając w trybie wznowieniowym ocenia się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. złożył A. K. domagając się stwierdzenia jej nieważności decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie ich uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa przez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony wobec zbycia nieruchomości. W skardze wskazano, że skarżący domaga się wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako aktu administarcyjnego. W tym kontekście bez znaczenia jest kto jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości i kiedy ją zbył. Przedmiotem sprawy nie jest bowiem nieruchomość , prawo do jej zabudowy , własność czy pozwolenie na budowę , a wyłącznie decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem pozwolenia. Ponadto wskazał, że prawo do skutecznego żądania wznowienia postępowania przysługuje mu ze względu na uprawnienie do domagania się odszkodowania za szkodę jaką poniósł na skutek wydania decyzji bez udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł również, że nawet gdyby pogląd organu co do braku przymiotu strony był prawidłowy to i tak decyzja jest wadliwa, gdyż bark przymiotu strony jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania a nie o jego umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Sporne zagadnienie w tej sprawie sprowadzało się do oceny czy A. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu mającym na celu wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998r. zatwierdzającej na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów - Zakład Inwestycji z siedzibą w [...] projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na rozbudowę zbiornika wyrównania dobowego [...] łącznie z przebudową wału przeciwpowodziowego rzeki [...]. Krąg uczestników postępowania biorących udział w postępowaniu które zakończyło się decyzją kwestionowaną ( tu wydaną w trybie nieważnościowym ) nie zawsze musi pokrywać się z podmiotami biorącymi udział w postępowaniu o wznowienie postępowania. Każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 kpa, brane z urzędu pod uwagę przez organ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym o charakterze strony nie może decydować jedynie wola osoby domagającej się wzruszenia decyzji. Należy pamiętać, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę zbiornika wyrównania dobowego [...] łącznie z przebudową wału przeciwpowodziowego rzeki [...]. Oznaczało to, iż przymiot stron tego postępowania winien być oceniany na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Przymiot strony w tym postępowaniu mogła mieć wyłącznie ta osoba, która posiada interes prawny wynikający z uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 r. , poz. 2016 z póź. zm.) W rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że wnioskodawca domagający się wznowienia postępowania nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. zatwierdzającej projektu budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę . W świetle poczynionych przez organ I instancji ustaleń (niekwestionowanych przez skarżącego) wynika, iż od czerwca 2004 r. nie jest on właścicielem działek w obszarze dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Podnieść należy, że faktu, iż w przeszłości osoba, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania, była właścicielem działek na terenie inwestycji ( a jednocześnie nie brała udziału w żadnym z postępowań administracyjnych jej dotyczących ) nie można wyprowadzać generalnego wniosku, iż służy jej przymiot strony postępowania. Stroną może być tylko podmiot, o jakim mowa w art. 28 kpa, który swój interes może aktualnie wywieść z określonych norm prawa materialnego. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądziło o istnieniu podstaw wznowienia. W postępowaniu o wznowienie postępowania w jego fazie wstępnej organ administracji badał wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania został oparty na ustawowych podstawach wznowienia, czy został wniesiony przez stronę i czy w terminie, nie przesądzał natomiast, czy wniosek ten jest merytorycznie uzasadniony. Podmiot posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, wówczas gdy posiada interes prawny. Interes prawny wyraża się zaś w aktualnej ( na datę jego oceny ) możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, także gdy wydane zostały w trybie nadzwyczajnym , oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mogą mieć właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, oraz mogą wykazywać oddziaływanie projektowanego obiektu na ich nieruchomości - art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Ponieważ także status strony "osób trzecich" w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym, to oprócz przepisów Prawa budowlanego musi on wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej. Przy czym musi to być tytuł rzeczywisty i aktualny . O ile zaś chodzi o skarżącego to okoliczność utraty tytułu prawnego do nieruchomości pozostających w obszarze przedmiotowej inwestycji dowodzi, że w dacie wniosku o wznowienie nie miał on żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję, jak i do nieruchomości sąsiedniej. Natomiast okoliczność, że domaga się wznowienia postępowania w stosunku do decyzji stwierdzającej w trybie nieważności wydania innej decyzji z naruszeniem przepisów prawa w żadnym przypadku nie daje skarżącemu przymiotu strony. Taka argumentacja oznaczałaby, że dowolny podmiot może bez związku z materialnym przedmiotem decyzji domagać się jej weryfikacji. Zatem skarżący nie wykazał w sprawie swojego interesu prawnego i tym samym nie miał przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Złożenie wniosku przez skarżącego, który w sprawie nie jest stroną, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych art. 149 § 3 kpa , tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Skoro jednak postępowanie zostało wadliwie wszczęte na wniosek nie legitymowanej osoby to uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2001 r. sygn. IV SA 599/99 LEX nr 54727 ). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.