IV SA/Wa 1677/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] marca 2006 r. orzekającą o wymeldowaniu Z. K. z pobytu stałego z lokalu nr [...], przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania Z. K. z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w J. zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta J. z urzędu. W sprawie przesłuchano sześciu świadków, którzy zeznali, że Z. K. w spornym lokalu nie mieszka od około 10 lat, czyli od czasu, gdy wyjechała za granicę. Świadkowie A. M., S. M., E. M. i L. W. wskazali, iż pobyt Z. K. w S. ma charakter czasowy i obecnie związany jest z koniecznością uregulowania spraw osobistych i spadkowych. Z. K., w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 10 stycznia 2006 r., oświadczyła, że w spornym lokalu zamieszkuje od 1971 r. W 1997 r. wyjechała do S., gdzie zawarła związek małżeński. Posiada wizę [...], której ważność kończy się [...] marca 2007 r. Obecnie przybywa w Polsce ale nie jest w stanie powiedzieć kiedy ponownie wyjedzie za granicę. Od chwili przyjazdu do Polski przebywa u córki bowiem sporny lokal jest w bardzo złym stanie technicznym - brak ogrzewania - co uniemożliwia przebywanie w nim. Z. K. oświadczyła również, iż do lokalu swego zameldowania zamierza powrócić. Wyjaśniła, że nie zgłosiła w urzędzie poprzedniego rocznego wyjazdu za granicę bowiem wyjazd ten miał trwać krócej. W ocenie organu Z. K. faktycznie opuściła sporny lokal i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy wskazał, że o opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych można mówić wówczas, gdy osoba której dotyczy postępowanie nie przebywa w lokalu, w którym poprzednio miała zlokalizowane centrum życiowe i nie przebywanie w lokalu jest wynikiem woli tej osoby. Zdaniem Wojewody [...] przedmiotowy lokal nie jest miejscem pobytu stałego wyżej wymienionej bowiem nie stanowi on centrum spraw życiowych Z. K. od conajmniej 10 lat. Organ podniósł, iż co prawda skarżąca Z. K. oświadczyła, że zamierza powrócić do spornego lokalu lecz okoliczności faktyczne - czyli to, że po powrocie do kraju zamieszkała u córki - nie dają możliwości uznania wspomnianego zamiaru za rzeczywisty. Ponadto organ podniósł, iż Z. K. nigdy nie zgłaszała w urzędzie czasowego opuszczenia lokalu podczas, gdy stosownie do treści art. 15 ust. 3 powołanej ustawy była obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót bowiem okres jej przybywania za granicą był dłuższy niż dwa miesiące. Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] wniosła Z. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania a także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ma zamiar w dalszym ciągu mieszkać w lokalu nr [...] przy ul. [...] i przebywać pod wskazanym adresem na stałe. Jednocześnie nie wyklucza wyjazdów za granicę z zastrzeżeniem, że ewentualne wyjazdy na okres powyżej 2 miesięcy będą zgłaszane odpowiednim organom. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu drugiej instancji w zakresie oceny jej oświadczenia woli złożonego w dniu 10 stycznia 2006 r. Brak jest podstaw do kwestionowania przedmiotowego oświadczenia woli w sytuacji, gdy aktualnie przebywa ona w Polsce. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy bezpodstawnie zakłada, iż nie można uznać jej zamiaru powrotu do lokalu nr [...] przy ul. [...] za rzeczywisty. Ocena organu w zakresie zaprzeczenia uznania wyżej wymienionego lokalu za centrum spraw życiowych skarżącej opiera się wyłącznie na sytuacji sprzed 24 grudnia 2005 r, a nie na aktualnym stanie faktycznym. Z. K. wskazała, iż w momencie wydawania w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzji przez Wojewodę [...] od pół roku mieszkała w J. Przy czym jedynie w okresie zimowym nie mogła i nie przebywała w lokalu nr [...] przy ul. [...] z uwagi na niedziałający system ogrzewania. W ocenie skarżącej wydając decyzję w czerwcu 2006 r. organ drugiej instancji powinien był w razie powziętych wątpliwości sprawdzić czy zachodzą przesłanki do jej wymeldowania w świetle art. 15 ust. 2 ustawy. Ustalenie aktualnej sytuacji faktycznej odnośnie miejsca jej przebywania pozwoliłoby na wydanie przez organ odwoławczy prawidłowej decyzji w sprawie. Natomiast niejako automatyczne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji spowodowało naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż nawet gdyby przyjąć, że wskazany wyżej okres jej absencji w kraju powyżej 2 miesięcy mógł stanowić podstawę do jej wymeldowania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, to przesłanka ta upadła z chwilą jej powrotu do Polski w dniu 24 grudnia 2005 r. i zamieszkania w J. Dodatkowo podniosła, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji złożyła wniosek o wyłączenie pracownika organu prowadzącego postępowanie. Powyższy wniosek nie został jednak uwzględniony. Wskazała również, że wymeldowanie jej z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu może wiązać się z próbą bezpodstawnego rozwiązania umowy najmu lokalu, co z całą pewnością umożliwi w przyszłości sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez odpowiednie organy miasta J. z pominięciem przepisów dotyczących preferencyjnej sprzedaży lokali najemcom. Skarżącą podała, że w ciągu ostatnich kilku lat, a szczególnie w 2005 roku, podejmowała starania w celu nabycia od Miasta J. własności budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal. W tym czasie poczyniła znaczne nakłady na bieżące naprawy budynku. Starania o wykup przedmiotowego lokalu, zdaniem skarżącej, przeczą twierdzeniom organów, że skarżąca przeniosła ośrodek życia poza miejsce zamieszkania. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut podniesiony w skardze, iż Z. K. od ponad pół roku mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w J., a organ odwoławczy nie sprawdził tego faktu. Wojewoda [...] wyjaśnił, że z nadesłanej w dniu 25 sierpnia 2006 r. notatki służbowej z wizji przedmiotowego lokalu wynika, iż w lokalu tym nikt nie zamieszkuje. Drzwi do mieszkania były zamknięte. Mieszkająca w przedmiotowym budynku, w sąsiednim lokalu, M. M. wyjaśniła, że od czerwca 2006 r. nikt do lokalu nr [...] nie zaglądał. Na początku czerwca był w tym lokalu jedynie zięć skarżącej i porządkował teren przed lokalem. Organ ustalił także, iż w roku 2006, w lokalu nr [...] przy ul. [...] w J. na zlecenie skarżącej nie były wykonywane żadne prace remontowo-naprawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bowiem nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd miał obowiązek zbadania, czy organy rozstrzygnęły sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. Sąd nie ocenia natomiast zaskarżonych aktów z punktu widzenia zasad słuszności, czy celowości. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawie niniejszej stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. "Pobytem stałym" zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 powołanej ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych. Z kolei opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, określona w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu 1 dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1986 r. sygn. akt: III SA 437/86 - LexPolonica, Wyd.Prawnicze LexisNexis; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1917/2001 - LexPolonica, Wyd.Przwnicze LexisNexis, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. sygn. akt: V SA 935/2002 - LEX nr 149535). Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego, czy pozostają z nią w sprzeczności. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania istnienia owego zamiaru. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została w sposób wyczerpujący rozważona przez organy orzekające. Bezspornym jest, iż skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu w związku z wyjazdem do S. Skarżąca utrzymuje jednak, iż po powrocie do kraju chce nadal zamieszkiwać w spornym lokalu. Podaje również, że w czasie jej pobytu w Polsce lokal ten jest jej centrum życiowym. Również fakt zgłaszania organom miasta J. gotowości nabycia lokalu nr [...] przy ulicy [...], zdaniem skarżącej, świadczy o jej zamiarze stałego w nim pobytu. Wszystkich tych okoliczności organy nie wzięły pod uwagę. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii istnienia zamiaru skarżącej stałego przebywania w spornym lokalu natomiast organ odwoławczy przyjął, że skoro skarżąca od momentu powrotu do Polski w dniu 24 grudnia 2005 r. nie zamieszkała w spornym lokalu tylko u córki nie można uznać, iż miała zamiar stałego przebywania w miejscu swego zameldowania. Podnieść również należy, że przed wydaniem decyzji dniu [...] czerwca 2006r., a zatem po upływie pięciu miesięcy od dnia przeprowadzenia ostatniej rozprawy przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zbadał istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności czy skarżąca przebywa w Polsce i czy mieszka w spornym lokalu, tj. czy stan faktyczny sprawy istniejący w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji nie uległ zmianie, mimo że do takiego działania jest zobligowany. Uszło uwadze organu, że rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Istnienie tego obowiązku niejednokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88 - B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 595). Podkreślić tu również należy, iż fakt dokonania kontroli lokalu, o której mowa w odpowiedzi na skargę, już po wydaniu decyzji administracyjnej przez Wojewodę [...] nie sanuje uchybienia jakiego dopuścił się organ. W konsekwencji zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 136 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt lit. a i c i 135 powoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 wyżej wymienionej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustali czy skarżąca przebywa w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w J. czy też w lokal ten opuściła i czynności tej towarzyszył zamiar opuszczenia lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, a następnie orzeknie w przedmiocie wymeldowania.