II OSK 1011/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Wiesław Czerwiński /spr./ Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/06 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną II OSK 1011/07 Uzasadnienie. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1068/06 oddalono skargę B. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta [...] W. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił B. R. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, z pracownią plastyczną oraz szamba szczelnego, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. O.–B. i H. B. podnosząc, że projektowany budynek nie spełnia wymogów budynku jednorodzinnego. W dokumentacji budynek ten określony jest jako "Ośrodek [...] w R. przy ul. [...]", a uzgodnienia przyłączy i mediów również nie dotyczą budynku jednorodzinnego. Wskazali także na niezgodność udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z pracownią plastyczną oraz szamba szczelnego, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w W. Wojewoda wskazał na niezgodność projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wskazał na niezgodność przedłożonego projektu architektoniczno – budowlanego z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 10 lipca 2003 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. R. wskazał na trafne stanowisko Wojewody M., który wskazał na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z jej integralną częścią czyli projektem budowlanym – z decyzją nr [...] z dnia [...] Burmistrza Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd ten wskazał na warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowała budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z pracownią plastyczną dla potrzeb własnych, a przedłożonym projektem budynku z pracownią rzeźbiarską i wzornictwa przemysłowego. Zaprojektowany budynek określono jako dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, posiadającym dwie klatki schodowe stanowiące w podziemiach łącznik z dwoma podziemnymi magazynami. Całkowita powierzchnia użytkowa budynku wynosi [...] m2 , a program użytkowy budynku obejmuje poddasze – pokoje gościnne (hotel), piętro – biura i pracownie projektowe, parter – modelarnia ciężka oraz piwnice z magazynami i urządzeniami technicznymi. Sąd doszedł do wniosku, że nie jest to projekt domu jednorodzinnego z pracownią plastyczną dla potrzeb własnych, a projekt obiektu budowlanego o podstawowej funkcji – pracownie rzeźby i wzornictwa przemysłowego wraz zapleczem magazynowym i częścią mieszkalną spełniającą funkcję hotelową. Inwestor zaprojektował zupełnie inny obiekt niż przewiduje to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik B. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 2a i art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7.7.1994 r. Prawo budowlane oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.7.2003 r. polegające na zastosowaniu i przyjęciu odmiennej definicji lokali mieszkalnych i użytkowych, aniżeli to wynika i zgodne jest z zapisami w obowiązujących aktach prawnych, takich jak ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano korespondencję jaką skarżący otrzymał z Ministerstwa Budownictwa oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z pism tych wynika, że pracownie plastyczne traktowane są na równi z lokalami mieszkalnymi. Tym samym uznano za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli E. i H. B. wnosząc o oddalenie skargi w całości. Podnieśli, że planowana inwestycja pozostaje w rażący sposób w sprzeczności z definicją budynku jednorodzinnego z pracownią plastyczną. Odpowiada to raczej pojęciu budowli o czym świadczy [...] m2 powierzchni użytkowej, zaplecze magazynowe o kubaturze [...] m3 usytuowane poniżej gruntu, a część mieszkalna (raczej pomieszczenia socjalne) stanowi zaledwie 15 % powierzchni całkowitej budynku. Umowa sprzedaży energii elektrycznej została zawarta ze spółką z o.o. "[...]", a podłączenie do sieci wodociągowej z Ośrodkiem [...] w R. przy ul. [...]. Projektowana budowla nie spełnia także warunku minimalnej odległości 30 m od budynków mieszkalnych sąsiadów, Została ona bowiem zakwalifikowana do kategorii średnio uciążliwych. Podniesiono, że przytoczone przepisy prawa, których przekroczenia miał się dopuścić Sąd, nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę można oprzeć na podstawie naruszeń prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło nieistotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 176 cytowanej ustawy wymaga, aby skarga kasacyjna zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych, a więc wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego bądź przepisów procedury, które zostały naruszone przez sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty kasacyjny winny być także należycie uzasadnione. Skarżący w skardze kasacyjnej upatruje naruszenie przepisów prawa materialnego w tym, że Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił treści pism jakie otrzymał od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwa Budownictwa. W tym miejscu należy nadmienić, że zgodnie z art. 7 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Zasadę tę powtarza art. 6 K.p.a. stanowiąc, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Interpretacja prawa zawarta w różnych pismach jest wyrazem poglądów ich autorów i nie może mieć decydującego znaczenia w ustalaniu podstaw prawnych decyzji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 2a i art. 3 pkt 4 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane jest również nieadekwatny z tego względu, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej decyzji administracyjnej, która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W podstawie prawnej decyzji powołano bowiem przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 wspomnianej ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.7.2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Przepis ten określa co powinna zawierać część rysunkowa planu sporządzona na mapie. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zinterpretował ten przepis. Zresztą skarżący bliżej nie precyzuje na czym konkretnie miałoby polegać obraza tego przepisu. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).