II SA/Kr 545/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2006r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu koszów postępowania Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. B. S. wniosła do Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Urbanistyki o odbiór budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] oraz o wydanie zaświadczenia i pozwolenia na jego użytkowanie. W dniu 12 lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , na podstawie art. 217 § 1 pkt 2, art. 218 § 1 k.p.a. oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), zaświadczył, że nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze i na pierwszym piętrze, położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr. [...] ), wybudowanego na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1992 r. znak: [...] , którego zakończenie budowy oraz zamiar przystąpienia do użytkowania zgłoszono do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] , pismem z dnia [...] lipca 2003 r., przesłanym w związku z nowelizacją Prawa budowlanego do tutejszego organu. Pismem z dnia [...] września 2005 r. B. S. została wezwana przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] do złożenia wyjaśnień i do sprecyzowania wniosku z dnia [...] lipca 2003 r. W dniu [...] września 2005 r. inwestor uzupełnił wniosek i sprecyzował, że wnosił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] , działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił B. S. o wszczęciu w dniu [...] lipca 2003 r. na jej wniosek postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze i na pierwszym piętrze, położonego przy ul. [...] w [...] (działka nt [...] obr. [...] ). Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. znak [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] , na podstawie art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93 poz. 288) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. S., odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze i na pierwszym piętrze, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] , wybudowanego na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1992 r. znak: [...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wezwał B. S. do sprecyzowania wniosku z dnia [...] lipca 2003 r., gdyż nie wskazała ona, czy wniosek dotyczył zgłoszenia o zakończeniu robót w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego, czy też wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 59 powołanej ustawy. Inwestor sprecyzował ten wniosek jako dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1992 r. Jak wynikało z oświadczenia kierownika budowy, dołączonego do wniosku, w dacie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, do wykonania pozostały jeszcze roboty budowlane związane z budową garażu. W tej sytuacji organ uznał, że konieczne było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ ustalił, że w tutejszym Inspektoracie pod sygn. [...] toczyło się odrębne i jeszcze nie zakończone postępowanie dotyczące zgodności realizacji przedmiotowego budynku z przepisami prawa. Poza tym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1991 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 1992 r. o pozwoleniu na budowę i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego obiektu została wyeliminowana z obrotu prawnego, co uniemożliwiło dokonanie jednoznacznego rozstrzygnięcia co do zgodności wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę. Z związku z powyższym, organ na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niezgodność z prawem i bezzasadność. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo Budowlane oraz przepisów k.p.a., a także sprzeczność ustaleń organu "z dokumentami i materiałem dotychczasowym wydanym w sprawie". Odwołująca wskazała, że do wniosku z dnia 8 lipca 2003 r. złożyła komplet wymaganych dokumentów, a właściwy wówczas organ - Prezydent Miasta [...] - nie zgłosił sprzeciwu w terminie określonym w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. To spowodowało, że dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy stało się skuteczne i inwestor mógł przystąpić do użytkowania zgłoszonego obiektu. Także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] lipca 2004 r. zaświadczenie o braku powyższego sprzeciwu. Niezrozumiałym dla odwołującej było wezwanie z dnia [...] września 2005 r., w sytuacji, gdy fakt użytkowania został kilka lat wcześniej "w sposób prawny" zatwierdzony przez kompetentny organ. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne dokonane w I instancji i dodatkowo stwierdził, że w niniejszej sprawie B. S. zobowiązana była do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż zamierzała przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu przed wykonaniem wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę. Zatem miał zastosowanie art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że wniosek z dnia 8 lipca 2003 r. nie precyzował jednoznacznie żądania. Wyraźnie bowiem inwestor użył określenia "pozwolenia na użytkowanie", a z załączonych dokumentów wynikał fakt niewykonania wszystkich robót budowlanych. B. S. dokonała zatem zawiadomienia zgodnie z art. 56 powołanej wyżej ustawy, co było wymagane w przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak chodzi o zaświadczenie z dnia [...] lipca 2004 r. organ dodał, że nie mogło ono ukształtować stanu prawnego, przyznać lub ograniczyć uprawnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego, nie było możliwe spełnienie wymogów Prawa budowlanego warunkujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Niemożliwe było w takiej sytuacji uzyskanie oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę i przepisami. Organ dodał, że w Inspektoracie nadal toczyło się postępowanie pod sygn. [...] w sprawie zgodności realizacji przedmiotowego obiektu z przepisami Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji B. S. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2005 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy z trybie uproszczonym, na zasadzie art. 119 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a gdyby nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu uproszczonego: o skierowanie sprawy na rozprawę i uchylnie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Obie wydano w oparciu o niewłaściwy przepis, a w zasadzie w oparciu o przepis o niewłaściwym brzmieniu, z naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta weszła w życie po złożeniu wniosku z dnia [...] lipca 2003 r., a zatem na mocy powołanego przepisu należało zastosować przepisy dotychczasowe. Organy administracji orzekały w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Skarżąca zarzuciła także, że organ odwoławczy orzekał w oparciu o art. 55 ust. 3, który to przepis nigdy nie istniał. Ponadto organy orzekały bez umocowania w jakimkolwiek przepisie prawa. Skarżąca złożyła bowiem zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i wtedy zaczął biec 14 dniowy termin z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Termin ten był "terminem dla organu" i po jego upływie sprawa została załatwiona na skutek milczenia, a organ nie mógł podjąć żadnego dalszego działania. Skarżąca podniosła także, że organ II instancji nie dokonując żadnych w tym zakresie ustaleń, przyjął, że skoro do wykonania pozostały roboty przy garażu, to nie zostały wykonane wszystkie roboty objęte pozwoleniem. Było to jednak prawnie irrelewantne, gdyż w sprawie nie znajdował zastosowania art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie wymagał wykonania wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, lecz tylko wszystkich robót budowlanych w obiekcie budowlanym, którego dotyczyło zawiadomienie o zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania. Decyzją o pozwoleniu na budowę zezwolono B. S. na budowę budynku mieszkalno-usługowego, budowę wjazdu na teren posesji od strony u. [...] oraz budowę garażu usytuowanego od strony podwórka w granicy z posesją sąsiednią tj. przy ul. [...]. W decyzji ten wymieniono zatem dwa obiekty budowlane. Przedmiotem zgłoszenia był tylko jedne z nich, albowiem garaż w dniu zgłoszenia nie istniał. Powyższe, zdaniem skarżącej świadczyło o tym, że obie decyzje wydano bez podstawy prawnej. Poza tym B. S. zauważyła, że niezależnie od tego co inwestor dołącza do wniosku, to organ winien wiedzieć jak pismo zakwalifikować i załatwić. Jeżeli inwestor żąda wydania decyzji, mimo braku podstaw prawnych do jej wydania, należy postępowanie umorzyć, a nie wydawać decyzję odmowną. Skarżąca dodała, że złożone w sprawie oświadczenie kierownika budowy stanowiło oświadczenie wiedzy na chwilę jego złożenia, i nie mógł on wiedzieć, że w dwa lata później zostanie stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem nawet gdyby w sprawie znajdował zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 2 lit a Prawa budowlanego (a nie jak twierdzi organ odwoławczy art. 57 ust. 1 pkt 1 lit a powołanej ustawy), w sprawie nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Nadto skarżąca stwierdziła, że fakt toczenia się postępowania administracyjnego nie stanowił w świetle przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał, że niewłaściwe powołanie podstawy prawnej w decyzji w okolicznościach, gdy taka podstawa istnieje oraz gdy przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art.134 ustawy). Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art.54 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez inwestora wniosku z dnia [...] lipca 2002r (Dz.U.02.74.676), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonywało się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Stosownie do przepisu art.55 ust.1 prawa budowlanego, (w brzmieniu obowiązującym na dzień 8 lipca 2002r). uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane, jeżeli: 1) właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę, 2) właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę, 3) właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, 4) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, 5) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z kolei w myśl przepisu art.57prawa budowlanego, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor był obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. W razie ewentualnego dokonania przez inwestora zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, do zawiadomienia, należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Przepis art.59 prawa budowlanego stanowił z kolei podstawę prawną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego albo podstawę prawną decyzji odmownej w sytuacjach, gdy prawo budowlane wymagało wydania takiej decyzji. Decyzja o odmowie wydania pozwolenia na budowę mogła być wydana w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust.1 tego przepisu , art.57 ust.1 - 4 lub w art.58. Z powyższego wynika ogólna uwaga, że do użytkowania obiektu budowlanego , w zależności od sytuacji , inwestor mógł przystąpić albo bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (po dokonaniu zawiadomienia w trybie art.54 prawa budowlanego) albo dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Prawo budowlane przewiduje bowiem dwa rozdzielne tryby postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Co więcej, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisie art.54 , brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego albo decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Wreszcie , stwierdzić należy , że zgodnie z przepisem art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Nadto , stosownie do ustępu trzeciego tego przepisu, do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Ustawa z dnia 27 marca 2003r weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. Z powyższego wynika , że zawiadomienie z dnia [...] lipca 2002r o zakończeniu budowy winno być rozpatrywane przez organ według przepisów dotychczasowych. Rację należy przyznać skarżącej , że prawo budowlane , ani w wersji obowiązującej przed dniem 11 lipca 2003r , ani po tej dacie , nie zawierało art.55 ust.3. Następnie należało dokonać analizy treści art.54 prawa budowlanego. Zawiadomienie dokonane w trybie art. 54 prawa budowlanego inicjuje postępowanie administracyjne, zaś datą wszczęcia tego postępowania jest dzień jego doręczenia organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Postępowanie wywołane zawiadomieniem o zakończeniu budowy , z punktu widzenia przepisów procedury, ma jednak odmienny charakter od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Składający zawiadomienie nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ administracyjny nie podejmie w odniesieniu do zgłoszenia żadnych działań, a sam upływ czasu przewidziany przez prawo i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Jednakże bierność proceduralna organu nie oznacza, że organ ma pozostawać w sprawie zgłoszenia nieaktywny. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 Prawa budowlanego), co oznacza, że ustawodawca nałożył na wymienione organy obowiązek działania z urzędu, niezależnie od ewentualnych wniosków strony. Organ, do którego zawiadomienie wpłynęło, ma zatem obowiązek je zweryfikować, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz zaniechać reakcji, jeżeli uzna, iż jest ono zgodne z prawem albo też podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli stwierdzi istnienie takiej konieczności. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego może się zakończyć jedynie sprzeciwem lub milczeniem organu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 54 ust.1 prawa niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine kpa). Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowania stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej. Upływ 14 dniowego terminu określonego w art. 54 ust. 1 skutkuje nabyciem przez osobę zgłaszającą zakończenie budowy uprawnienia do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zgłaszający, od następnego dnia, po upływie tego terminu jest uprawniony, z mocy samego prawa, do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Organ zaś - jeżeli do końca 14 dniowego terminu nie doręczy zgłaszającemu sprzeciwu - traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że aby można było mówić, że zawiadomienie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem użytkowania, musi spełniać warunki z art.57 prawa budowlanego i nie może dotyczyć sytuacji opisanych w przepisie art.55 prawa budowlanego. W przeciwnym wypadku takie zawiadomienie jest jedynie próbą obejścia prawa. Czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lipca 2003 r. do Urzędu Miasta [...] Wydziału Architektury i Urbanistyki wpłynęło pismo skarżącej, w którym prosiła ona "o odbiór budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] oraz wydanie zaświadczenia i pozwolenia na jego użytkowanie". W ustawowym terminie organ l instancji nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie, w szczególności nie wyraził sprzeciwu w formie decyzji. [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 7 ust 4. ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane z 27 marca 2003 r. stał się organem właściwym w sprawie wydał zaświadczenie, w którym zaświadczył, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze i l piętrze położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr [...]), wybudowanego na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] .05.19992 r. , znak [...] , którego zakończenie budowy oraz zamiar przystąpienia do użytkowania zagłoszono do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] pismem z dnia [...] lipca 2003 r, przesłanym w związku z nowelizacją prawa budowlanego do tut. Organu (inwestor Pani B. S.)." Dodatkowo takie stanowisko organ potwierdził w piśmie skierowanym do i J. L. i D. L. w sprawie [...] z dn. [...] sierpnia 2004 r. gdzie stwierdził, że "Budynek przy ul. [...] został przyjęty do użytkowania na podstawie zawiadomienia złożonego w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] [...] organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji i na podstawie art. 54 wyżej powołanej ustawy obiekt budowlany został przyjęty do użytkowania. W tym stanie rzeczy jakiekolwiek dalsze precyzowanie wniosku przez skarżącą było zbędne. Jeżeli przyjąć, że zawiadomienie było prawidłowe i dopuszczalne to postępowanie w tej sprawie na zasadzie art. 104 § 2 k.p.a. uległo zakończeniu i zarówno organ nie był uprawniony do wzywania skarżącej do modyfikacji wniosku, jak i wszelkie oświadczenia skarżącej w tym zakresie były bezskuteczne. Sam organ, i to zarówno poprzez wydanie zaświadczenia jak i poprzez wystosowane pismo, potwierdził , iż sprawa uległa zakończeniu i budynek został przyjęty do użytkowania. Tymczasem, ponad rok później, [...] .09.2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał pismem skarżącą "do złożenia wyjaśnień i sprecyzowania wniosku złożonego w dniu [...] .07.2003 r. [...] o odbiór budynku nr [...] i pozwolenia na jego użytkowanie.". Jak wyżej stwierdzono, zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. postępowanie przed organem l instancji zostało zakończone "w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji". Nie było więc żadnych podstaw do jego dalszego kontynuowania i ponownego orzekania w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów l i II instancji, czego domagała się strona skarżąca. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są enumeratywnie wyliczone w art. 156 §1 k.p.a. W szczególności, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie przepis art.156 par.1 pkt 3 , gdyż załatwienie sprawy administracyjnej przez "milczenie organu" nie jest rozstrzygnięciem sprawy inną decyzją ostateczną. Nie można również stwierdzić , aby zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji podawał , że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art.55 ust.2 pkt 2 (błędnie cytując jego numer), gdyż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Gdyby tak było , po ustaleniu , że zawiadomienie przekraczało ramy przepisu art.54 ust.1 prawa budowlanego , możliwe było załatwienie pisma z dnia [...] lipca 2002r przez wydanie decyzji mającej swą podstawę w treści przepisu art.59 prawa budowlanego. Organy administracji błędnie jednakże dokonały wykładni przepisu art.55 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Nawet , jeżeli pozwolenie na budowę obejmowało dom mieszkalny i garaż , to budowa garażu stanowiła uprawnienie , a nie obowiązek dla inwestora. Obiektu tego inwestor nie musiał wznosić. Zawiadomienie z dnia [...] lipca 2002r wyraźnie dotyczyło jedynie domu mieszkalnego. Istotnym zatem było , czy, w rozumieniu przepisu art.55 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego , inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane przy budowie domu mieszkalnego, a nie wszystkie roboty objęte pozwoleniem na budowę. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit a) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie tego przepisu oraz przepisu art.135 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art.200 cytowanej ustawy.