VII SA/Wa 1548/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r.,znak:[...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający dla E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej - 1990m2, pow. zab. - 5487,00m2, pow. użytk - 5135m2, kub. -32110,00m3, parkingu w ilości 462 miejsc postojowych, dróg wewnętrznych oraz infrastruktury towarzyszącej w S. przy ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] stwierdzaił nieważność decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r., znak [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Prokurator Rejonowy w S. wiósł sprzeciw do w/w decyzji Starosty S. na podstawie art. 184 § 1 i 2 kpa zarzucając przedmiotowej decyzji rażące naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), art. 33 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w zw. z art. 39 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999r, nr 15, poz. 139 z późn zm.), art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ww. ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 186 kpa Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji podniósł, że zatwierdzony decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r. projekt budowlany przewidywał realizację budynku pawilonu handlowego, którego powierzchnią sprzedaży wyliczono na 1990m². W oparciu o obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego m. S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 1999r. teren, na którym znajdują się w/w działki objęte inwestycją ma przeznaczenie pod nieuciążliwą zabudowę produkcyjną i usługową. W świetle przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7lipca1994r. (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zlokalizowanie obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000m² na tym terenie było niezgodne z zapisem w miejscowym planie, gdyż ten nie przewidywał lokalizacji tego typu obiektów. W decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 2002r., nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej do 1990m² wraz z parkingiem wjazdami i infrastrukturą towarzyszącą dla terenu obejmującego działki o nr ewid.[...],[...], [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2002r. Organ stopnia wojewódzkiego podniósł, że kryterium przesądzającym o lokalizacji tego typu obiektów (tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych) zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27marca2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była powierzchnia sprzedaży obiektu. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę podano, iż inwestor spełnił warunki zawarte w prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [...] września2002r. znak [...]. Wojewoda [...] wskazał, że projekt budowlany pawilonu zawierał powierzchnie sprzedaży pawilonu -1990m², ale do powierzchni sprzedaży projektant nie zaliczył jednak stoiska ryb świeżych, stoiska serów, stoiska wędlin, co stanowi razem35m²; holu kasowego o pow. 299, 6m2 oraz 11 pomieszczeń oznaczonych w projekcie jako pomieszczenia do wynajęcia, co po wliczeniu tych powierzchni do powierzchni sali sprzedaży przekracza 1990m . Niedopuszczalne jest zdaniem Wojewody [...] wyłączenie z powierzchni sprzedaży w/w powierzchni, w tym m.in. holu kasowego o powierzchni 299,60m , co zostało dokonane w przedmiotowym projekcie. Kasa jest miejscem finalizacji transakcji sprzedaży i nie można jej wyłączyć z powierzchni sprzedaży. Wojewoda [...] wskazał, że Starosta S. zatwierdzając przedmiotowy projekt budowlany błędnie oparł się tylko i wyłącznie na wyliczeniach dokonanych przez projektanta obiektu. Zdaniem Wojewody [...] zatwierdzony w przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r. projekt budowlany przewidujący budowę pawilonu handlowego o faktycznej powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego nie przewidującym lokalizacji tego typu obiektów, był niezgodny z ustaleniami tegoż planu oraz decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. [...] na podstawie art, 138 § 2 kpa uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zawiera szereg uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji pozwolenia na budowę tj. [...] kwietnia 2003r., obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r., - o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr 1 poz. 139 z późn. zm.). Tymczasem rozstrzygnięcie Wojewody [...] w znacznej części oparte zostało o przepisy ustawy z dnia 27 maca 2003r., - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z póz zm.). Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy co do zasady całości rozstrzygnięcia, a nie jego wybranej części. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie spełnia tego wymogu, ograniczając się do kwestii zgodności z prawem budowy budynku handlowego będącego jedynie częścią całego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organ II instancji, rozstrzygnięcie Wojewody [...] narusza zasady prawidłowego postępowania administracyjnego poprzez brak wyraźnego wskazania, który z przepisów prawa materialnego został naruszony poprzez wydanie decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003r., oraz dlaczego naruszenie to ma charakter rażący. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Sp. z o.o. z siedziba w W. ( następca prawny, opisanego w decyzji pozwolenia na budowę, inwestora). Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności: art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w pierwszej instancji wobec bezprzedmiotowości postępowania, art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez nieuznanie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt ukończenia budowy pawilonu handlowego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, art. 77 oraz art. 80 poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i rozważenie materiału dowodowego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanie wskazań, co do dalszego postępowania, które nakażą organowi umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła, że organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeżeli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, właściwy organ zaś winien wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę . Zdaniem skarżącej Spółki wydawane w powyższym duchu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazują na fakt, iż przystąpienie do realizacji inwestycji budowlanej czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, które miałoby rozstrzygać o okolicznościach przeszłych. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadza niepewność prawną Skarżącej w zakresie jej uprawnień do budynku pawilonu handlowego. Fakt zakończenia budowy pawilonu czyni także pozbawionym podstaw jakkolwiek postępowanie administracyjne w przedmiocie analizy zgodności z prawem projektu budowlanego budynku pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. W ocenie Sądu doszło w sprawie do obrazy przepisów art. 7, 77 i 107 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz wobec braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji . Powyższe uchybienia zaistniały w okolicznościach naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego także dyspozycji przepisu art. 138§2 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność . Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138§2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne ), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa ), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył i nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji . Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie miał podstaw, by nie odnieść się do materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń Wojewody [...], nie miał podstaw do zaniechania rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie. Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] nie zawiera takich uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu bezzasadny jest zarzut organu II instancji co do tego, że Wojewoda [...] nie rozpoznał zgodności z przepisami prawa całej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nie może o tym świadczyć stwierdzenie nieważności decyzji w części , oznacza to bowiem tylko, że organ co do części rozstrzygnięcia znalazł wadę skutkująca stwierdzenie nieważności części decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art.156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Wzruszenie decyzji administracyjnej, w trybie stwierdzenia nieważności, sprowadzać się powinno jedynie do części , które z uwagi na ich niezgodność z prawem, z przyczyn wymienionych w art.156§1pt2 kpa, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Bezsprzecznie ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc , że Wojewoda [...] nie wskazał konkretnego przepisu prawa, z którym wiąże jego rażące naruszenie. W ocenie Sądu taka wada postępowania organu I instancji , może jednak w okolicznościach niniejszej sprawy być konwalidowana przez organ II instancji, rozpoznający sprawę w jej całokształcie. Zdaniem Sądu nie ma racji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc, że Wojewoda [...] oparł znaczną część rozstrzygnięcia na wadliwie wskazanej podstawie prawnej – ustawie z dnia 27 maca 2003r., - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z póz zm.). Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] obok obowiązującej w dniu wydania decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2003r. , ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7lipca1994r. (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), powołuje także ustawę z dnia 27marca2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie po tym jak zapadła w/w decyzja Starosty. W ocenie Sadu powyższe uchybienie jest nie istotne dla ustaleń merytorycznych Wojewody [...], który ostatecznie ocenia, że przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę jest niezgodna z decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 2002r. nr [...], gdzie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej do 1990m² wraz z parkingiem wjazdami i infrastrukturą towarzyszącą dla terenu obejmującego działki o nr ewid.[...],[...], [...]. (decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2002r). W ocenie Sądu, Wojewoda [...] zasadnie wywodzi, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę oparta została na wadliwym przyjęciu powierzchni sprzedażowej obiektu na podstawie danych wskazanych przez projektanta. Tymczasem pozostają one, w oczywistej sprzeczności z danymi obiektu jakie daje analiza projektu budowlanego. Analiza powyższa prowadzi bowiem do stwierdzenia, że projektowany budynek ma powierzchnię sprzedażową przekraczającą 1990m², a to oznacza, że nie spełnia wymogu opisanego w decyzji o warunkach zabudowy wyżej opisanej, gdzie wskazano powierzchnię sprzedażową do 1990m². Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej Spółki zawartego w przedmiotowej skardze . W szczególności nie można zgodzić się z poglądem, że niniejsze postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe. Skarżąca powołuje na uzasadnienie swojego stanowiska orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , które nie przystaje do niniejszej sprawy. Wykonanie obiektu budowlanego stanowi faktycznie przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem decyzja wydawana w takiej sprawie, uprawniająca do rozpoczęcia robót, staje się bezprzedmiotowa z chwilą samowolnego rozpoczęcia robót. Stan taki nie odnosi się jednak do okoliczności niniejszej sprawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma być bowiem wydawana, a tylko już wcześniej wydana i pozostająca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę ma być przedmiotem oceny pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Temu bowiem służy kontrola przedmiotowej decyzji w postępowaniu nieważnościowym . Wskazać należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienny pogląd przedstawiony w uchwale Sadu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. IIIAZP 23/93 (OSNC z 1994r nr5 poz. 108), nie zyskał aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wykonanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych choć fakt, że inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia na budowę determinuje byt prawny realizowanego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu. Sąd orzekł jak w sentencji trybie art.145§1pkt.1 lit. c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.