II SA/Wa 1609/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odwołaniu ze stanowiska służbowego oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2003r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., po uzyskaniu pozytywnej opinii Starosty G., odwołał [...] Z.J. ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G. i przeniósł do swojej dyspozycji na podstawie art. 6e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Powyższy rozkaz personalny stał się ostateczny. W dniu [...] grudnia 2005r. Z.J. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...], wskazując, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że podstawą odwołania go ze stanowiska było stwierdzenie, że podjął czynności służbowe znajdując się w stanie po użyciu alkoholu, od którego to zarzutu Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia [...] września 2004r. o sygnaturze akt [...] uniewinnił go. Załączył dowody w postaci kserokopii w/w wyroku, opinii biegłego z zakresu [...] oraz biegłego [...], potwierdzające, jego zdaniem, bezzasadność zarzutu stanowiącego podstawę faktyczną odwołania ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G. i wskazujące, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...] wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...], twierdząc w motywach rozstrzygnięcia, że nie jest on obarczony żadną z wad wymienionych w treści art. 156 § 1 kpa. Z.J. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu zainteresowany zarzucił sprzeczność pomiędzy ustaleniami organu z treścią zebranego w sprawie materiału, polegającą na przyjęciu, że odmowa poddania się badaniom na zawartość alkoholu naruszyła zasady etyki zawodowej, co było powodem utraty zaufania do pełnienia funkcji na zajmowanym stanowisku, mimo że zebrane dowody nie dawały podstaw do takich ustaleń. Wskazał m.in., że zasadniczym powodem odwołania go ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G. było stwierdzenie podjęcia obowiązków służbowych w stanie po użyciu alkoholu. Powód ten nie utrzymał się jednak w świetle uniewinniającego wyroku sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...], nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Minister podał, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy zachodzi jedna z podstaw zawartych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu, żadna z tych podstaw nie odnosi się do rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...]. Stan faktyczny, w szczególności odmowa poddania się przez Z.J. badaniu na zawartość alkoholu, pomimo otrzymanego od bezpośredniego przełożonego polecenia w tym zakresie, uzasadniała odwołanie go z zajmowanego stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G., po uzyskaniu opinii Starosty G.. Taka opinia została wyrażona przez Starostę, a Komendant Wojewódzki Policji w O., korzystając ze swych ustawowych uprawnień mógł wydać rozkaz o odwołaniu ówczesnego Komendanta. W ocenie organu, świadczy to o zgodności wydanego rozkazu z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi, a wobec tego nie można stwierdzić jego nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Z.J. zarzucił, że organy obu instancji w sposób nieuzasadniony odmówiły stwierdzenia nieważności rozkazu o odwołaniu go ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G. W jego ocenie, w sposób bezprawny został odwołany, a naruszenie prawa ma w tym przypadku charakter rażący. Komendant Wojewódzki Policji w O. wprowadził w błąd Starostę co do jego stanu nietrzeźwości i dlatego doszło do wydania negatywnej dla niego opinii. Ten fakt wpłynął na dalszy przebieg sprawy i doprowadził do jego odwołania. Skarżący powołał się na szykany ze strony ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., który, jego zdaniem, winien odpowiadać za przekroczenie swych uprawnień. Wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności rozkazu odwołującego go ze stanowiska nie uwzględnia jego konstytucyjnych praw. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...] została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Ocena dotyczy tylko tych dowodów, które decydowały o wydaniu właśnie takiego rozstrzygnięcia. Tym samym nie wchodzi w grę wszczynanie procedury wyjaśniającej, jak również czynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych, czego Z.J. się domagał. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na które skarżący się powołuje, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Z.J. został odwołany ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji w G. w oparciu o istniejącą podstawę prawną, wynikającą z treści art. 6e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie podejmowane na tej podstawie wymagało opinii Starosty G. Wymóg ten został w niniejszej sprawie zachowany. Dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia starosty jest pozytywna czy negatywna. Opinia taka może wpłynąć na podejmowaną przez organ decyzję, ale nie może determinować woli organu, któremu przysługuje prawo decydowania. Komendant Wojewódzki Policji w O. miał prawo zdecydować o odwołaniu skarżącego ze stanowiska nie tylko dlatego, że posiada względną swobodę w kształtowaniu polityki personalnej, ale przede wszystkim dlatego, co warto zaakcentować, że nie wykonał on polecenia swego bezpośredniego przełożonego. Skarżący – wbrew poleceniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. – nie poddał się badaniu na zawartość alkoholu. Ten fakt zdecydował o podjęciu decyzji o odwołaniu ze stanowiska Z.J. Kwestia związana z alkoholem jest tu zatem wtórna do faktu niepodporządkowania się woli przełożonego. W sytuacji gdy funkcjonariusz ignoruje polecenie służbowe, zwłaszcza jeśli jest to Komendant, a więc przełożony z kolei swoich podwładnych, nie sposób przyjąć, by taka jego postawa, mająca być przykładem prawidłowego wykonywania obowiązków, mogła budzić zaufanie organów zwierzchnich. Stosujący wówczas prawo organ, postąpił zatem prawidłowo i trudno uznać, że wydany na podstawie art. 6e ustawy o Policji rozkaz personalny jest przejawem rażącego naruszenia prawa. Wykonywanie poleceń przełożonych jest istotą wszelkich stosunków służbowych. Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że przy wydaniu rozkazu personalnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2003r. nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, i że pozostałe podstawy z art. 156 § 1 kpa również nie mają tu zastosowania. Pojawia się jedynie pytanie, dlaczego skarżący nie uczynił zadość poleceniu przełożonego, skoro, jak potwierdza to uniewinniający wyrok Sądu Rejonowego w G., czynności służbowe pełnił wtedy nie będąc pod wpływem alkoholu lub podobnie działającego środka. Gdyby alkohol był jedynym powodem odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta, wówczas wspomniany wyrok mógłby wskazywać na istnienie okoliczności uzasadniających możliwość uruchomienia zupełnie innego trybu wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tych względów Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.