II SA/Gl 99/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Maciej Ćwiertniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. J. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu stali i garażu wraz ze stanowiskiem odpadów na działce nr [...] w L. przy ul. [...]. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany pismem inwestora z dnia [...] r. a planowaną inwestycję określono jako budowę magazynu stali i garażu wraz z magazynem do czasowego przetrzymywania odpadów przed ich transportem. O wszczęciu postępowania zawiadomiono pismem z [...] r. , przesłanym D. i H.M., R. M. oraz W. S. W toku postępowania uzyskano pozytywne uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty Powiatu B. z dnia [...] r.) oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (postanowienie z dnia [...] r.). Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., po zmodyfikowaniu przez inwestora charakteru inwestycji, pismem z dnia [...]r. poinformował, że przedsięwzięcie nie podlega postępowaniu w sprawie oddziaływania na środowisko. W trakcie postępowania sprzeciw wobec planowanej inwestycji zgłosili D. i H. M., R. M. oraz powołujący się na działanie w imieniu grupy mieszkańców M.J. W swych pismach podnosili oni, że inwestycja jest planowana w dzielnicy domów jednorodzinnych a rozbudowa już istniejącego na działce zakładu pogorszy warunki zamieszkiwania. Zarzucono, że dotychczasowa działalność prowadzona przez inwestora już wywiera dostatecznie negatywny wpływ na środowisko i warunki zamieszkiwania. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego projektanta, posługującego się pieczątką zawierającą dane o wpisie na listę Okręgowej Izby Urbanistów, jednakże w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego taki wpis. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu stali i garażu wraz z magazynem czasowego przetrzymywania odpadów przed ich transportem na działce nr [...] przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana decyzja projektowana jest w terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z utratą z dniem [...] r. mocy prawnej Planu Ogólnego Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. W związku z tym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie nowego obiektu wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zastrzeżono, że zarzuty sąsiadów dotyczące negatywnego oddziaływania inwestycji podlegają rozpatrzeniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, że w postępowaniu dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. W jej wyniku stwierdzono, że w przypadku projektowania, z zachowaniem istniejącej zabudowy, obiektu na działce już zabudowanej, istniejąca zabudowa na tejże działce spełnia kryterium istniejącej sąsiedzkiej zabudowy. Wnioskowana inwestycja w ramach tej samej już zainwestowanej działki "nie zmienia istniejącego przeznaczenia lecz poprawia jej funkcjonowanie, uwzględniając walory ekonomiczne przestrzeni". Podano, że planowana inwestycja zrealizowana będzie na terenie istniejącego Zakładu A. Istniejącą zabudowę terenu stanowi [...] i plac utwardzony kostką brukową. Podkreślono, że wnioskowana inwestycja nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i nie ograniczy dotychczasowych możliwości użytkowania działek. Załącznik do decyzji stanowi analiza tekstowa i graficzna. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje m. in. działkę skarżącego. Analiza opisowa nie jest podpisana, wynika z niej zaś, że najbliższe otoczenie planowanej inwestycji stanowią działki zabudowane zabudowa mieszkaniową jednorodzinną. Analiza nie zawiera opisu cech i parametrów zabudowy obszaru analizowanego, lecz odnosi się zasadniczo do parametrów działki będącej przedmiotem postępowania i charakterystyki zabudowy planowanej. Odwołania od tej decyzji złożyli R. M. oraz D. i H. M. Podnosili uciążliwości związane z funkcjonowaniem już istniejącego zakładu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że dla planowanej inwestycji konieczne było ustalenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. Wydaną decyzję oceniono jako spełniającą wymogi określone przepisami prawa dla tego typu decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że obawy co do przekształcenia projektowanej hali magazynowej w obiekt produkcyjny są przedwczesne i nieuzasadnione a rozstrzygnięcie organu odnosi się wyłącznie do warunków, na jakich może zostać na działce zlokalizowana projektowana inwestycja. W skardze do sądu administracyjnego M. J. wniósł o uchylenie decyzji. Podał, że planowana inwestycja spowoduje zmianę charakteru okolicy a posadowione domy stracą na wartości. Obecnie okolica stanowi fragment dobrze utrzymanej i zagospodarowanej zabudowy podmiejskiej o charakterze mieszkalnym. Zarzucono, że Kolegium arbitralnie uznało zarzut co do negatywnego wpływu drogi dojazdowej do posesji inwestora za bezpodstawny, albowiem nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych sprawdzeń. Nie zbadano, czy zasadny jest zarzut zanieczyszczenia powietrza oraz wzmożenia hałasu. Nie przeprowadzono w terenie wizji lokalnej. Inwestycja jest sprzeczna z powszechnie przyjmowanym przeznaczeniem terenu, albowiem budowano domy z uwzględnieniem charakteru okolicy. Nie przesłuchano w sprawie żadnych świadków oraz stron postępowania. Zarzucono, że czynności dowodowe zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji przez Kolegium nie zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany. W granicach tego obszaru znajduje się działka nr [...], stanowiąca współwłasność skarżącego. Okoliczność ta uzasadnia interes prawny skarżącego w sprawie. Wątpliwości budzi natomiast sporządzona na potrzeby postępowania analiza treściowa. Winna ona, z odniesieniem do istniejącego stanu zagospodarowania działek sąsiednich, ustalać parametry dla zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Tymczasem sporządzony materiał nie zawiera wymaganego odniesienia do istniejącej zabudowy. Stan taki jest niewątpliwie spowodowany przyjętym założeniem, że skoro planowana inwestycja ma być realizowana na działce już zabudowanej, to zabudowa istniejąca na tej działce wyznacza kryteria dobrego sąsiedztwa. Wprost w ust. 2 pkt 2) załącznika do decyzji organu I instancji zostało stwierdzone, że najbliższe otoczenie terenu planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa rodzinna, ale skoro "wnioskowany zakres rzeczowy realizowany będzie w ramach działki już zainwestowanej" to w przypadku projektowania budynku na działce już zabudowanej, z zachowaniem istniejącej zabudowy, właśnie istniejąca zabudowa wyznacza kryteria zabudowy sąsiedzkiej. W konsekwencji stanowisko takie zostało również przyjęte przez organ I instancji a jego zasadność nie została zweryfikowana przez organ odwoławczy. W przekonaniu Sądu stanowisko to nie może zostać zaakceptowane. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Jednym z nich, wskazanym w pkt 1 przepisu, jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten konstytuuje w prawie tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Wobec tego zupełnie pozbawione podstaw jest twierdzenie, że istniejący stan zagospodarowani działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, stanowi o parametrach dopuszczalnej zabudowy. Ustawa wyraźnie każe dokonać analizy w stosunku do działki sąsiedniej. Za działkę sąsiednią trudno jest uznać działkę, na której ma być realizowana zabudowa. Nawet jeżeli działka ta jest zabudowana, nie zwalnia to organu od przeprowadzenia analizy z odwołaniem się do cech zabudowy działek sąsiednich. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z istniejącą zabudową terenów sąsiednich. Od zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy danego terenu ustawa przewidziała wyjątki. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych realizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w starych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Drugi wyjątek stanowią stare plany obowiązujące na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy z 1994 r. do końca roku 2003. Wyjątki te nie zostały w sprawie rozważone, ich spełnienie nie wynika także z akt sprawy, zatem brak jest podstaw do weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wyjątków za art. 61 ust. 2 ustawy. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.