II OSK 720/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1420/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w W. kwotę 400 złotych (słownie: czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1420/06 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] uchylające postanowienie Prezydenta [...] W. z dnia [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji orzekł o odmowie wstrzymania wykonania na podstawie art. 152 kpa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu i ciągu pieszo-jezdnego stwierdzając, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniósł K. M. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że niedopuszczalne jest przesądzanie w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, iż nie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tej kwestii. Zgodnie z art. 152 kpa organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia, zaś negatywne przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji zawiera art. 147 kpa. W tej sytuacji organ pierwszej instancji orzekając bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przedwcześnie uznał, iż nie występują przesłanki z art. 152 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor podnosząc, że przepis art. 152 ( 1 kpa nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż istniejące już w sprawie okoliczności mają wskazywać na to, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ ma tylko obowiązek ocenić złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o istniejący już w aktach sprawy materiał dowodowy. Nie jest natomiast uprawniony do dokonywania dodatkowych merytorycznych ustaleń w specjalnie w tym celu przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Należy przy tym mieć na uwadze, że z zasady trwałości decyzji ostatecznej wynika, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno mieć charakter wyjątkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W ocenie Sądu art. 152 kpa nakłada obowiązek na organ prowadzący postępowanie w trybie wznowieniowym, w którym wstrzymanie decyzji nie następuje z mocy prawa, rozważenia z urzędu lub na wniosek strony wstrzymania wykonania decyzji w razie zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w tym trybie. W przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Jeżeli zatem organ jest przekonany o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i nie występuje przesłanka określona w art. 146 ( 1 kpa, ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Sąd wskazał, że z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż na wniosek K. M. postanowieniem z dnia [...] zostało wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] i w tym samym dniu, kolejnym postanowieniem, organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji, wskazując na brak przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Prawidłowo w tej sytuacji Wojewoda M. uznał, że organ I instancji nie tylko nie ustalił żadnych okoliczności sprawy, o których mowa w art. 152 kpa, a wręcz przesądził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie zważając na to, iż rozstrzygnięcie takie może zapaść wyłącznie w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 151 ( 1 pkt 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż organ nie miał podstaw prawnych do czynienia ustaleń w zakresie wskazanym przez Wojewodę M., Sąd stwierdził, że w każdym postępowaniu administracyjnym, a więc także prowadzonym na podstawie art. 152 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 kpa/. Skoro Krzysztof Mazur wnosząc o wznowienie postępowania wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu bez swej winy, a nadto wydana decyzja pozwalająca na budowę wjazdu i ciągu pieszo-jezdnego pozbawi jego działki dostępu do drogi publicznej, obowiązkiem organu było przeprowadzenie w tym względzie niezbędnych ustaleń. Wprawdzie wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 kpa "winno być traktowane jako środek ostateczny", oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, to również odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie może być dowolna, nie wynikająca z żadnych przesłanek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o. o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego K. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1/ art. 141 ( 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, 2/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia: - art. 152 w zw. z art. 151 ( 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 16 kpa wobec uznania, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie słuszności decyzji ostatecznej, - art. 138 ( 2 kpa poprzez uznanie, iż ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji /art. 152 ( 1 kpa/ nie należy do kategorii stwierdzeń, które mogą zostać zweryfikowane przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że organ I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym powinien opierać się tylko na materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Ocena kwestii dotyczących tego materiału w razie zaskarżenia orzeczenia organu I instancji należy do organu II instancji, który nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Treść zarzutów skargi kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem sprowadza się w istocie do dwóch kwestii, a to: 1/ błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż postanowienie wydane na podstawie art. 152 kpa w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji powinno być poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym na okoliczność zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki "prawdopodobieństwa uchylenia dotychczasowej decyzji we wznowionym postępowaniu", jak tego wymagają przepisy art. 7 i 77 kpa /zarzut naruszenia art. 141 ( 4 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c mającego istotny wpływ na wynik sprawy/, 2/ nieprawidłowego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, iż organ odwoławczy rozpoznając zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 152 kpa jest uprawniony do uchylenia tego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organu pierwszej instancji w celu szczegółowego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do ustalenia zaistnienia lub też braku przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji /art. 138 ( 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w obu wyżej przedstawionych kwestiach jest wadliwe i z tej przyczyny konieczne jest uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zarówno organ wydający zaskarżone postanowienie, jak i w ślad za tym organem, Sąd pierwszej instancji, traktują ściśle procesową kwestię wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 152 kpa jako odrębną sprawę administracyjną rozpatrywaną z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 kpa. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, co do której podejmuje się nadzwyczajne postępowanie administracyjne, w tym wypadku postępowanie wznowieniowe, została wprowadzona w przepisach normujących postępowanie administracyjne na wypadek, gdyby w chwili podejmowania tego postępowania było dla organu orzekającego w sprawie oczywiste, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczenie do wykonania decyzji w tych warunkach byłoby niewątpliwie wysoce szkodliwe społecznie. Brak jest natomiast podstaw do traktowania instytucji uregulowanej art. 152 kpa tak, jak gdyby załatwienie postanowieniem, o którym mowa w tym artykule /( 2/ kwestii wstrzymania wykonania następowało według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 77 ( 1 kpa, oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 kpa. Rozpatrzenie sprawy w myśl tych przepisów powodowałoby bowiem w istocie konieczność wydania decyzji kończącej sprawę administracyjną, jak tego wymaga zasada szybkości postępowania administracyjnego statuowana przepisem art. 12 ( 1 kpa, a nie postanowienia, o którym mowa w art. 152 kpa, dla wydania którego wystarczające jest stwierdzenie, że zachodzi "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaistnienie tej przesłanki nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, które nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w Kpa, dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 kpa. Nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 kpa ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii. Oczywiste jest, iż w sytuacji, gdy wydanie postanowienia na podstawie art. 152 kpa nie wymaga prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego /dowodowego/, to nie można uznać za prawidłowe orzeczenia organu odwoławczego z zastosowaniem art. 138 § 2 kpa, gdyż organ ten powinien jedynie ocenić, czy dokumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji pozwoliła na wydanie zaskarżonego orzeczenia, nie mógł natomiast orzec o uchyleniu tego orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 152 kpa. Takie działanie organu ponadto narusza zasadę szybkości postępowania, gdyż zamiast orzec co do meritum sprawy, organ będzie zajmował się prowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność zaistnienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji. W postanowieniu w przedmiocie wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 kpa właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 ( 1 kpa, brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi "prawdopodobieństwo" uchylenia tej decyzji. Są to przy tym wszystkie okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia. Wiąże się to z prawem podmiotu, który uzyskał ostateczną decyzję administracyjną, do korzystania z określonych tą decyzją uprawnień, a także z zasadą trwałości ostatecznych decyzji /art. 16 kpa/. Postanowienie, o którym mowa w art. 152 kpa może być wydane łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą, pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony, lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.