I OSK 551/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1466/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 listopada 2006 r. o sygn. akt I SA/Wa 1466/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] Wojewoda W., działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz.U.Nr 4, poz. 29) stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] z dniem [...] października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., w obrębie Ł., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a także określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Na wniosek Prezydenta Miasta P., Wojewoda W. na podstawie art. 113 § 2 kpa, postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyjaśnił treść decyzji wskazując, iż ustalona w decyzji z dnia [...] opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta P., postanowieniem z dnia [...] Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skoro stwierdzenie użytkowania wieczystego dokonane zostało w 2005 r., to opłaty rocznej nie pobiera się za ten rok. Obowiązek ten powstaje zatem z dniem 1 stycznia 2006 r., natomiast przepisy prawa nie pozwalają na ustalenie opłaty rocznej z mocą wsteczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 238 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to jest na przyjęciu, że opłata ta obciąża użytkownika wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wyjaśniając wątpliwości co do początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej organy administracji prawidłowo wskazały, że opłata ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r. Sąd podzielił pogląd skarżącego, iż regulacja art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do jedynie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. Zauważył jednak, że stosownie do treści art. 34 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", na podstawie której wydana została wyjaśniana decyzja z dnia [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2003 r. o sygn. akt II SA/Łd 736/02, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast co do warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta P., reprezentowany przez radcę prawnego podniósł zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 238 kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, kiedy to właściciel nieruchomości oddaje nieruchomość gruntową w użytkowanie wieczyste. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż opłata roczna jest nierozerwalnie związana z prawem użytkowania wieczystego, a zgodnie z art. 238 kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa. Przyjęcie stanowiska, iż opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] pobiera się dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa i nie opiera się na żadnej podstawie prawnej. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania bądź też zmianę tegoż wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarg kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także art. 238 kodeksu cywilnego, polegającą na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić będzie okoliczność, iż Przedsiębiorstwo [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P., obręb Ł., oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.Nr 84, poz. 948). Na mocy powyższego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 6 grudnia 1990 roku w posiadaniu Przedsiębiorstw [...], co do których Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa [...]. Mając zatem na uwadze, iż nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", za niezrozumiałe i nieznajdujące usprawiedliwienia należy uznać zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 37 tejże ustawy oraz art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą co prawda nabycia prawa użytkowania wieczystego, jednak wyłącznie takiego nabycia, które nastąpiło na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). Skoro nabycie w rozpoznawanym przypadku nie nastąpiło w oparciu o przepisy powyższej ustawy, to przepisy art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie znalazły zastosowania, a zatem sformułowanie zarzutu ich błędnej wykładni nie pozwala na odniesienie się do niego z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 238 kodeksu cywilnego, należy stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak już wskazano wcześniej, Przedsiębiorstwo [...] nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże przepis art. 35 ust. 1 tejże ustawy wymaga, aby nabycie prawa użytkowania wieczystego zostało potwierdzone przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku przez Przedsiębiorstwo [...]. W świetle art. 34 i art. 35 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez wojewodę jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym. W sądownictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że deklaratoryjny charakter decyzji dotyczy jednak wyłącznie kwestii nabycia prawa do nieruchomości, natomiast w zakresie, w jakim dotyczy warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego, w tym opłat za użytkowanie wieczyste, decyzja ma charakter konstytutywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 roku o sygn. akt II SA/Łd 736/02 czy z dnia 10 stycznia 2008 roku o sygn. akt I OSK 1870/06). Przyjęcie tak rozumianej konstytutywności decyzji wojewody powoduje, iż dopiero od jej wydania możliwe jest powoływanie się na fakt nabycia prawa, ustalanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego czy też co wynika wprost z treści art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ujawnianie praw w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego podlegają ustaleniu w decyzji wojewody, tym samym decyzja konstytuuje obowiązek ich ponoszenia od momentu doręczenia tejże decyzji. W ocenie Sądu, powyższe nie narusza zasady wyrażonej w treści art. 238 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Przepisu art. 238 kodeksu cywilnego nie można bowiem rozumieć w oderwaniu od unormowań szczególnych, wprowadzanych przepisami z zakresu prawa administracyjnego. W szczególności nie można abstrahować od sposobu nabycia użytkowania wieczystego z mocy samego prawa oraz od zasady jego potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro bowiem na nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie można skutecznie powoływać się bez potwierdzającej decyzji wojewody, to w konsekwencji nie ma podstaw do nakładania obowiązku uiszczania opłat dla użytkownika, który takim potwierdzeniem się nie legitymuje. Reasumując, obowiązek uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego powstaje dopiero po potwierdzeniu przez wojewodę nabycia prawa w drodze decyzji administracyjnej, przy czym ustawodawca wprowadził w art. 34 ust. 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" zasadę, iż nabycie następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty. Prawidłowo zatem przyjął w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, iż generalnie o powstaniu obowiązku uiszczania opłat mówić można dopiero w roku 2005, chociaż obowiązek w zakresie opłaty za ten rok objęty został wyłączeniem. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie może on zostać uznany za usprawiedliwiony. W pierwszej kolejności wypada wskazać, iż autor skargi kasacyjnej uzasadniając powyższy zarzut podniósł, iż przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił prezentowany przez autora skargi kasacyjnej pogląd, stwierdzając, iż "przedmiotowa regulacja odnosi się do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym" (str. 3 uzasadnienia). De facto zatem, zarzut błędnej wykładni przepisów art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skierowany został nie przeciwko skarżonemu orzeczeniu sądowemu, lecz postanowieniu Ministra Budownictwa, który takie stanowisko zajął. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wadliwość uzasadnienia podstaw kasacyjnych w zakresie zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał, iż zarzut ten zasługuje jednak na zajęcie stanowiska w kwestii w nim podniesionej. Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, nie podziela poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż przepisy art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie wyłącznie do przypadków ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy. Na takie odczytanie treści przepisów wskazywałoby co prawda ich bezpośrednie usytuowanie, jednak nie wolno tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że przy interpretacji prawa trzeba brać pod uwagę kontekst interpretowanych przepisów, tj. nie tylko akt prawny, w którym przepisy zostały umiejscowione, ale również cały system prawa, z uwzględnieniem instytucji, która podlega normowaniu. W prawie administracyjnym dużą rolę odgrywa bowiem wykładnia systemowa, z uwagi na rozbudowanie systemu źródeł tego prawa, która opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością (vide: J. Łętowski. Prawo administracyjne dla każdego. Warszawa 1995, s. 48). Posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią systemową prowadzi zaś do wniosku, że zasady dotyczące ponoszenia ciężarów finansowych związanych z posiadaniem prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dotyczące pobierania opłat rocznych i terminów ich uiszczania, znajdą odpowiednie zastosowanie również w przypadku, gdy nabycie prawa następuje z mocy ustawy, a następnie potwierdzane jest decyzją deklaratoryjną - w zakresie, w jakim kwestii tych nie regulują przepisy odrębne, w rozpoznawanej sprawie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Powyższe założenie jest o tyle uzasadnione, iż ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie normuje np. terminów wnoszenia opłat rocznych, a przyjęcie powyższej zasady pozwoli właściwemu organowi m. in. na ustalenie opłaty rocznej z uwzględnieniem terminu płatności określonego na dzień 31 marca każdego roku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1