II SA/Gl 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Związku A na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.– B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka A z siedzibą w W. wystąpił do Prezydenta Miasta B.-B. o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na parcelach gruntowych nr nr [...] i [...] kat. A., położonych w B.-B. przy ul. [...]. Do wniosku dołączone zostały ostateczna decyzja Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] r. Nr [...] ustalająca lokalizację dla tej inwestycji potraktowanej jako inwestycja celu publicznego oraz zmieniająca ją decyzja tego organu z dnia [...] r. Inwestor przedłożył także projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu, raport oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji i oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka A do wniosku dołączył wreszcie decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. Nr [...] uzgadniającą projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej w zakresie ochrony środowiska oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] uzgadniającą ten projekt w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych. Te dwie ostatnie decyzje zostały wydane w trybie określonym w art. 48 ust 2 pkt 1 i odpowiednio pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 627 ze zm./ w brzmieniu sprzed nowelizacji tych przepisów wprowadzonych ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm./. Pismem z dnia [...] r. inwestor wnioskował także do organu o zastosowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska /.../ przepisów dotychczasowych regulujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Prezydent Miasta B. B. pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania współwłaścicieli działki nr [...] /A., K.J. i D. D./, a także "właścicieli i dysponentów terenów sąsiadujących z terenem inwestycji", w tym Zarząd A – w B.-B. oraz A.D. Prezesa Zarządu B w B.B. W dniu [...] r. zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organ podał do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, informację o toczącym się przedmiotowym postępowaniu. Uwagi do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę złożył m.in. Zarząd B w B.-B. reprezentowany przez jego Prezesa. W piśmie z dnia [...] r. domagał się on przedłożenia do wglądu decyzji Wojewody Ś. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., którymi został uzgodniony przedmiotowy projekt budowlany odpowiednio w zakresie ochrony środowiska i wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wskazał na pominięcie w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji Zarządu A sąsiadujących z terenem projektowanej inwestycji w sytuacji gdy parcela gruntowa, na której ma zostać ona zrealizowana stanowi nabrzeże cieku wodnego rozdzielającego tereny Zarządu B i Zarządu A. Ponadto w piśmie tym Prezes Zarządu B wskazał, że wieża stacji przekaźnikowej ma zostać zrealizowana w odległości [...] metrów od terenu Zarządu B oraz wyraził obawy związane z możliwością szkodliwego jej oddziaływania na [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B.-B. działając w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej wraz z przyłączem energetycznym. W uzasadnieniu podał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany został zaopiniowany i uzgodniony zgodnie z wymogami Prawa budowlanego oraz ustaw szczególnych i odrębnych. Zgodnie z dołączonym do projektu raportem oddziaływania na środowisko "przebywanie ludności na terenie otaczającym stację nie wymaga żadnych ograniczeń". Wreszcie stwierdził, że w jego ocenie decyzja nie narusza interesu osób trzecich. Od decyzji tej odwołanie wniósł Zarząd B w B.-B. reprezentowany przez Prezesa. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad współżycia społecznego i porządku prawnego. Podniósł, że stanowi ona zagrożenie dla członków rodzin użytkujących [...]. Zarzucił, że [...] nie był stroną postępowania ustalającego lokalizację inwestycji, a inwestor nie udowodnił braku szkodliwości inwestycji dla ludzi, w tym dla dzieci. Wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z pominięciem toczącej się procedury odwoławczej, albowiem [...] w dniu [...] r. wniósł odwołania od decyzji uzgadniających projekt budowlany w zakresie ochrony środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których wydaniu dowiedział się dopiero z pisma Urzędu Miejskiego w B.-B. Wojewoda Ś. decyzją opartą na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że decyzje Wojewody Ś. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jednoznacznie stwierdzają, że praca stacji nie będzie stwarzała uciążliwości w zakresie niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego zarówno dla ludzi jak i dla środowiska pod warunkiem, że w jej otoczeniu w odległości do [...] m od anten nadawczych powyżej [...] m nad poziomem terenu nie będą znajdowały się miejsca dostępne dla ludzi. Podał także, że odwołujący się został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie złożył uwag do złożonego projektu w wyznaczonym przez organ I instancji terminie. Wydana decyzja jest też zgodna z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego artykułu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wniósł Związek A, zastępowany przez radcę prawnego M.N., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie zasad współżycia społecznego i uzasadnionego interesu [...] poprzez stwierdzenie braku negatywnego wpływu stacji bazowej telefonii komórkowej na zdrowie [...] zarzucić też . naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie [...] o toczącym się postępowaniu uzgadniającym i wydanych w jego wyniku decyzjach. Wreszcie podniósł nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji warunków wynikających z uzgodnień z zakresu ochrony środowiska oraz wymagań higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych oraz naruszenie procedury i prawa materialnego poprzez niezastosowanie się do treści art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, która nastąpiła z dniem 28 lipca 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że [...] winien być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Nie zgodził się z twierdzeniem, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie stanowić żadnego zagrożenia dla [...], gdyż żadne badania nie potrafią zagwarantować, iż emitowane promieniowanie elektromagnetyczne będzie zupełnie nieszkodliwe dla otoczenia. Podał, że o decyzjach uzgadniających projekt budowlany wydanych przez Wojewodę Ś. w dniu [...] r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w dniu [...] r. dowiedział się dopiero w [...] r., co naruszyło jego prawo jako strony postępowania. Zauważył, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie uwzględniono wymogów określonych w decyzjach uzgadniających, a w szczególności nie nałożono obowiązku wykonania przez inwestora analizy porealizacyjnej, a dokładniej wykonania bezpośrednio po uruchomieniu stacji pomiarów kontrolnych gęstości mocy emitowanego elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Wreszcie skarżący podniósł, że uzasadnienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest niekompletne, bowiem nie zawiera elementów wymienionych w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten wprawdzie utracił już swoją moc prawną, lecz miał jeszcze zastosowanie w sprawie na mocy przepisu przejściowego zawartego w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie podnosi nowych zarzutów i nie zawiera żadnych dowodów na potwierdzenie tezy, że zostały naruszone leżące u podstaw zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego i "administracyjnego". Wojewoda zauważył też, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają organu udzielającego pozwolenia na budowę nakładania obowiązków innych niż określonych w przepisie art. 36 tej ustawy i dotyczy to także obowiązków określonych w orzeczeniach innych organów. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, że skarżący w ustawowym terminie nie zgłosił uwag pod adresem inwestycji objętej decyzją organu I instancji wydanej po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Uwagi zaś podniesione w odwołaniu od tej decyzji zostały wnikliwie rozpatrzone, a powody ich nieuwzględnienia przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody Ś. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem – jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ - należy w pierwszym rzędzie rozważyć, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły strony tego postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w judykaturze tezą ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego /por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt ARN 64/94, w: OSNP z 1995 r. nr 10, poz. 118 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA 3501/01, w: LEX nr 83719 i z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99 w: LEX nr 78956/. Zatem należy przyjąć, że stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, w którego sferę praw i obowiązków określonych przepisami prawa materialnego wkracza bądź może wkraczać organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie. Zauważyć też należy, że uczestniczenie jakiejś osoby /fizycznej lub prawnej/ w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony, aby to miało miejsce musi ona mieć bowiem materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie /wyrok NSA z 10 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2595/99 w: LEX nr 54752/. Przepisów prawa materialnego regulujących kwestię ochrony interesów osób występujących w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane należy w pierwszym rzędzie poszukiwać w treści normatywnej tej ustawy. Zgodnie z normą zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przytoczony przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ogranicza bowiem krąg podmiotów uczestniczących na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe zaś powoduje, że należy go wykładać w oparciu o reguły wykładni literalnej. Przenosząc te ustalenia na grunt kontrolowanego postępowania należy zauważyć, że orzekające w tym postępowaniu organy obowiązane były w pierwszym rzędzie ustalić, czy i które nieruchomości sąsiadujące z terenem projektowanej inwestycji mogły zostać objęte ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu. Z raportu oddziaływania na środowisko dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że anteny stanowiące podstawową część projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wytwarzać będą pola elektromagnetyczne o częstotliwości od [...] GHz do [...] GHz i o gęstości przekraczającej [...] W/m2. Zatem parametry fizyczne wytwarzanego przez nie pola elektromagnetycznego przekraczać będą wartości dopuszczalne poziomów tych pól dla miejsc dostępnych dla ludności określonych w tabeli nr 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów /Dz.U. Nr 192, poz. 1883/. Z przedłożonego raportu wynika także, że obszary emitowanych pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalne poziomy wykraczać będą poza granice działki nr [...], aczkolwiek będzie to miało miejsce na wysokości powyżej [...] m nad poziomem terenu. Zgodnie z przepisem art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1/ utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2/ zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych gdy nie są one dotrzymane. Nie ulega zatem wątpliwości, że projektowana inwestycja narusza zasadę ochrony środowiska wyrażoną w przywołanym przepisie, a tym samym oddziaływuje na sąsiadujące z nią nieruchomości, Wobec tego nieruchomości objęte działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach emitowanych przez przedmiotową instalację należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla takiego uznania jest zaś kwestia na jakiej wysokości nad poziomem terenu pola takie będą występowały, a także czy dla tego przedsięwzięcia został utworzony w trybie art. 135 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania. Orzekające w sprawie organy nie ustaliły jednak powyższych kwestii, pozwalających Sądowi na dokonanie oceny czy w sprawie prawidłowo zostały ustalone strony postępowania. W szczególności z akt sprawy nie wynika, które nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji zostaną objęte polem elektromagnetycznym o przekroczonych dopuszczalnych parametrach, a organy I i II instancji skoncentrowały się jedynie na wykazaniu, że pole takie będzie emitowane na wysokości powyżej [...] m n.p.t. Zauważyć także trzeba, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymienia jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obok inwestora jedynie właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem biorąc pod uwagę konieczność stosowania wykładni literalnej tego przepisu koniecznym było precyzyjne ustalenie, jaki tytuł prawny przysługiwał Związkowi A do znajdujących się w jego władaniu nieruchomości sąsiadujących z terenem projektowanej inwestycji. Takich informacji brak jednak również w przekazanych Sądowi aktach sprawy. W szczególności organ I, a następnie II instancji nie ustaliły, czy grunty te stanowiły własność [...], znajdowały się w jego użytkowaniu wieczystym, czy też tylko jako grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego były użytkowane przez [...] bądź [...]. W tym ostatnim przypadku – wobec kategorycznego brzmienia komentowanego przepisu – [...] nie mógłby zostać uznany za stronę postępowania, mimo ewentualnego ustalenia, że tereny [...] czy [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wreszcie zauważyć należy, że decyzje organów obu instancji jak i zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie były doręczane jednostkom organizacyjnym [...] bądź wręcz Prezesowi Zarządu B w B.-B. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 29 k.p.a. stanowiący, że stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz.U. Nr 169, poz. 1419/ Związek A posiada osobowość prawną, a zatem stosownie do art. 30 ust. 3 k.p.a. winien on działać przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W świetle art. 27 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych [...] działa przez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem, a zgodnie z ust. 3 tego artykułu jednostki organizacyjne [...] korzystają z osobowości prawnej [...] w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. W toku rozprawy Sąd ustalił, że nowy Statut [...] został uchwalony dopiero w [...] r., a w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego obowiązywał Statut [...] z [...] r. uchwalony jeszcze pod rządami ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W świetle § 96 ust. 1 tego statutu Prezes Związku reprezentuje związek na zewnątrz i kieruje jego pracami. Stosownie zaś do jego § 96 ust. 3 Prezes lub upoważniony przez niego wiceprezes łącznie z innym członkiem Krajowej Rady mogli ustanawiać pełnomocników do dokonywania czynności dotyczących spraw sądowych lub administracyjnych. Powyższe powoduje, że za uzasadniony należy uznać podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem Prezes Zarządu B, czy reprezentant Delegatury Rejonowej Okręgowego Zarządu [...] nie wykazali się pełnomocnictwami udzielonymi zgodnie z przywołanymi przepisami statutu. Uwzględniając powyższy zarzut Sąd podzielił jednak stanowisko Wojewody o braku podstaw do kwestionowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ostatecznych decyzji uzgadniających wydanych w trybie art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska /w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw/. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez orzekające w sprawie organy dyspozycji art. 46 ust. 10 Prawa ochrony środowiska /także w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r./, albowiem Prezes Zarządu B nie zgłosił uwag do projektu w zakreślonym terminie, a obowiązek sporządzenia przez inwestora analizy porealizacyjnej o jakim mowa w tym przepisie, był nakładany przez organ fakultatywnie. Wobec stwierdzonych wyżej braków postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B.-B. nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji ustali strony postępowania kierując się wskazaniami Sądu. Wobec zakończenia ostateczną decyzją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znajdzie już zastosowania przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, a tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta B.-B. poprzedzi, na stosowny wniosek inwestora, postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./