II SA/Kr 1919/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. B. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) Burmistrz Miasta S. zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. O., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną 4 działki ewidencyjne, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "M." w Sandomierzu, uchwalonym przez Radę Miasta Sandomierza uchwałą Nr XIV/93/99 z 1 lipca 1999 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego, Nr 44, poz. 898 z 1999 r., który przewiduje na tym terenie 14 MN - Mieszkalnictwo jednorodzinne, 01 KL, ul. O., droga lokalna, modernizacja, poszerzenie. W uzasadnieniu tego postanowienia Burmistrz wskazał, że Gmina S. jako inwestor drogi gminnej - ul. O. w S. - wniosła wniosek z dnia [...] marca 2003 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działek nr ewid. : [...] i [...]. Zgodnie z art. 94 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) należało wydać postanowienie opiniujące projekt podziału przedmiotowych działek. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 1 lipca 1999 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego, Nr 44, poz. 898 z 1999 r. w/w nieruchomość przeznaczona jest pod 14 MN - Mieszkalnictwo jednorodzinne, 01 KL, ul. O. - ul. M. zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Miasta Sandomierza Nr XXXVIII/268/2001 z 5 kwietnia 2001 r. Przedstawiony zatem projekt podziału jest, w ocenie Burmistrza, zgodny z ustaleniami w/w planu miejscowego. Należało zatem pozytywnie zaopiniować projekt podziału. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się J. B.- właściciel działki o nr ewid. [...] i wniosła na nie zażalenie. Podniosła w nim, że nie wyraża zgody na podział jej nieruchomości. Jej działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Sandomierz przeznaczona jest w części od ul. M. symbolem 23 UP o ustaleniach usługi komercyjne, handel, rzemiosło, gastronomia i inne i w części wzdłuż ul. W. symbolem 14 MN o ustaleniach "na terenach zespołów zabudowy jednorodzinnej, oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 2 MN, 5 MN, 8 MN, 10 MN, 11 MN, 14 MN, 15 MN, 19 MN ustala się jako przeznaczenie podstawowe mieszkalnictwo jednorodzinne o średniej intensywności zabudowy, przy liczbie mieszkań 15-10/ ha terenów brutto w zabudowie bliźniaczej na działkach do 4,5 a" z ustaleń tych nie wynika, że ul. O. oznaczona symbolem 01 KL o funkcji lokalnej z przeznaczeniem modernizacji obejmuje tereny do wywłaszczenia i podziały nieruchomości stanowiące własność prywatną. Na poszerzenie istniejącej drogi gruntowej O. nie wyrażałam i nie wyrażam zgody. Grodząc swoją działkę odstąpiła od linii rozgraniczającej jej działkę z drogą o 1,30 m na całej jej długości tj. 55 m. społeczeństwo wydeptało i wyjeździło drogę samo poszerzając ją bezprawnie. Opracowane mapy sytuacyjno-wysokościowe są nieprawidłowe, gdyż opierają się na nieprawidłowo dokonanych pomiarach geodetów. Wynika z nich, że szerokość jej działki jest za każdym razem zmniejszana. Mimo, że już odstąpiła 1,30 m na drogę to nadal żąda się od niej jeszcze 3,00 m. Jej zdaniem Zarząd Miasta S. ogranicza jej prawa własności. Wniosła więc o uchylenie wydanego przez Burmistrza Miasta S. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. Zażalenie J. B. nie zostało uwzględnione, albowiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym ustala się tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie je rozgraniczające. W obowiązującym prawie jest szereg przepisów ograniczających prawo własności. Dopuszcza je art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawowe ograniczenie prawa własności nieruchomości, związane z przeznaczeniem terenów ustaleniem zasad ich zagospodarowania zawiera ustawa z 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Stosownie do treści art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. O przeznaczeniu danego terenu przesądzają zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja celu publicznego wymaga pozyskania terenu niezbędnego na ten cel. W myśl art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Stosownie do treści art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym jest stosownie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w toku postępowania o podział nieruchomości zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia na które służy zażalenie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podział działek nr [...] i [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M.". Zgodnie z tym planem proponowane do wydzielenia z działek nr [...] i [...] działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja polegająca na modernizacji (poszerzeniu) drogi, oznaczonej symbolem "01 KL" ul. O." ustalenia komunikacyjne przewidują szerokość ulicy w liniach rozgraniczających 12 m. W myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) drogą publiczną jest ta droga, która została zaliczona do jednej z kategorii dróg. W myśl art. 2 drogi dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Uchwałą z dnia 5 kwietnia 2001 r. ul. O. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W świetle powyższych ustaleń podział nieruchomości jest więc zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do przeznaczenia terenu jak i co do zagospodarowania działek. Projektowana droga nie przekracza granicy terenu przeznaczonego na ten cel w planie. Zasadnie więc stwierdził organ I instancji, że projekt podziału jest zgodny z zapisami planu. Zarzuty podniesione w zażaleniu wykraczają daleko poza granice sprawy dot. oceny zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium nie może się więc do nich ustosunkować. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższe postanowienie SKO w K. J. B. powtórzyła zarzuty, jakie podniosła w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Dodała jednak, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału, oznaczona w ewidencji nr [...] nie jest jej własnością i nigdy nią nie była. W jej ocenie Burmistrz przygotowując projekt podziału winien wiedzieć czyją własność przygotowuje do podziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia był art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl natomiast art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Treścią zatem wzmiankowanego postanowienia jest ocena spełnienia się przesłanki ustawowej zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie to jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i które kończy decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 260). Przy wydawaniu postanowienia w sprawie opinii nie stosuje się art. 106 k.p.a. (por. uchwała 5 sędziów NSA z 1 marca 1999 r., OPK 1/99, publik. w ONSA 1999/3/84). Stosownie do treści art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W myśl natomiast art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz kontroli ruchu lotniczego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków oraz utylizacji odpadów, 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 5) ochrona nieruchomości stanowiących dobra kultury w rozumieniu przepisów o ochronie dóbr kultury, 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych, 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 8) poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa, 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy, 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej, 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W rozpatrywanej sprawie z akt sprawy wynika, że wniosek o zaopiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości złożył Burmistrz Miasta S.. Organ odwoławczy, rozpatrujący ponownie sprawę w jej całokształcie traktuje tą sprawę jako wszczętą z urzędu. Podkreśla bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy podział związany jest z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a takie postępowanie może być uruchomione z urzędu w świetle regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro tak, to w postępowaniu wszczętym z urzędu w przedmiocie podziału nieruchomości związanym z realizacją celu publicznego (w niniejszej sprawie związanym z poszerzeniem, modernizacją drogi gminnej ul. O. w S.) nie wydaje się postanowienia zawierającego opinię o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Nie należy zapominać, że nie kto inny, jak ten sam Burmistrz, z którego inicjatywy doszło do uruchomienia tego postępowania, jest właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podzielić więc należy pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 22 września 1998 r., I SA 547/98, OSP 1999/5/105, że: "w przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed tym samym organem, element "opiniowania" jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5." Burmistrz Miasta S. z urzędu powinien zatem stwierdzić zaistnienie ustawowej przesłanki zgodności proponowanego podziału nieruchomości wydając decyzję o zatwierdzeniu tego podziału na podstawie art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy pominęły również i jeszcze jedną istotną kwestię, mianowicie, że nie wiadomym jest, czy w niniejszej sprawie oceniane pod względem legalności postanowienie zapadło w toku postępowania podziałowego. Nie ulega wątpliwości, że impulsem do jego wydania był wniosek tego samego organu Burmistrza Miasta S., który wydaje decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter procesowy. Nie rozstrzyga ono o istocie sprawy ale dotyczy kwestii wyłaniającej się w toku postępowania. Jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Wynika to nie tylko z redakcji przepisów art. 93 ust. 1, 4 i 5, a także z treści art. 100 ustawy upoważniającego Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (rozporządzenie z 17 lutego 1998 r., Dz. U. z 1998 r., Nr 25, poz. 130) jak i z analizy samego wzmiankowanego rozporządzenia z 17 lutego 1998 r. Analiza akt nie daje jednak odpowiedzi, czy doszło do wszczęcia postępowania w sprawie podziału. Wydanie postanowienia z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wszczęciem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest więc niedopuszczalne (por. uchwała 5 sędziów NSA z 1 marca 1999 r., OPK 1/99, publik. w ONSA 1999/3/84, wyrok NSA z 23 września 1998 r., SA/Rz 899/99, OSP 1999/5/106). Nadto organy nie poczyniły wyjaśnień, czyją własnością są przedmiotowe działki, których podział ma nastąpić, czym uchybiły postanowieniom art. 7, 77 § 1 k.p.a. zobowiązującym organy administracji publicznej do stworzenia rzeczywistego obrazu sprawy. To, że podział nieruchomości związany z realizacją celów publicznych może nastąpić z urzędu nie zwalnia organów z obowiązku zagwarantowania czynnego udziału podmiotom, które posiadają w sprawie interes prawny, są stronami tego postępowania. W sprawach o zatwierdzenie podziału nieruchomości, takimi stronami są osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości ulegającej podziałowi. Skarżąca podniosła na rozprawie, że nie jest właścicielką działki nr [...], z tego co się orientuje właścicielem jej była jej siostra, a obecnie nie wie kto nim jest. Nadto, że nie wie, czy sama jest właścicielką działki nr [...]. Dowodzi to, że poprzez nie wyjaśnienie tych kwestii doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. gwarantującego stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu. Nie powiadomiono i nie zagwarantowano czynnego udziału właścicielowi działki nr [...]. W tym stanie rzeczy, z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w punkcie II sentencji wyroku, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, nakazywała treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach natomiast orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).