III SA/Wr 310/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w III Wydziale na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowaniu pojazdami silnikowymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.r.d."), po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] (Nr [...]) o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kat. A, B ,C, D, B+E, C+E, D+E – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że K. D. został skierowany w dniu [...] przez Starostę Powiatowego w Z. Ś. do D. Ośrodka Medycyny Pracy we W. w celu przeprowadzenia stosownych badań lekarskich. Orzeczeniem z dnia [...] (Nr [...]) stwierdzono wobec K. D. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E. Na skutek odwołania wniesionego przez K. D. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia środowiskowego w S. orzeczeniem z dnia [...] (Nr [...]) również stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, zawiadamiając równocześnie o wydaniu orzeczenia Starostwo Powiatowe. Starosta Z. – działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi (pismem z dnia [...], Nr [...]). Mając na uwadze wskazane okoliczności, organ pierwszej instancji – decyzją z dnia [...] (Nr [...]) orzekł o cofnięciu wobec K. D. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 140 ust. 1 u.p.r.d. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia K. D. zakwestionował diagnozę lekarską, podkreślając, że nie zgadza się z decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wskazał ponadto, że badania lekarskie nie wykazały, by odwołujący się był chory na padaczkę i wymagał stosownego leczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że według art. 140 ust. 1 u.p.r.d., decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skoro, jak wywodzi dalej Kolegium, w stosunku do kierowcy zostało wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, starosta zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że nieistotne są z punktu widzenia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa, podnoszone przez skarżącego okoliczności, że jest on osobą zdrową, mogącą kierować pojazdami samochodowymi, jak też, że przechodzi dalsze badania lekarskie na swój wniosek, w celu ustalenia stanu zdrowia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na okoliczność, że tryb przeprowadzenia stosownych badań lekarskich został wyczerpany i przeciwwskazania zdrowotne zostały stwierdzone w orzeczonym zakresie, to brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia odwołania. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionował orzeczenia lekarskie oraz zarzucił, że badania zostały przeprowadzone wadliwie, bowiem nie przedstawiono mu wyników badań uzasadniających wydanie orzeczeń lekarskich, uniemożliwiając tym samym ich weryfikację. Na poparcie skargi podkreślił, że od 30 lat jeździ samochodem i nigdy nie przekroczył przepisów o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podnosząc, że skarżący nie wskazał nowych, istotnych w sprawie okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim rozważenia czy osoba, wobec której wydano orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych i na tej podstawie cofnięto jej takie uprawnienia, ma prawo zapoznać się wynikami przeprowadzonych badań oraz poznać motywy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czy decyzja starosty, podejmowana w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, może opierać się na orzeczeniach lekarskich nie zawierających uzasadnienia i czy brak ten stanowi istotne naruszenie prawa, uniemożliwiające pozostawienie kwestionowanej decyzji w zbiorze orzeczeń legalnych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., według którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przywołany przepis pozwala sformułować kilka istotnych dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia wniosków. Po pierwsze, cofnięcie uprawnień polega na odebraniu przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Po drugie, cofnięcie uprawnień następuje w formie decyzji administracyjnej. Po trzecie, cofanie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym należy do kompetencji starosty. Po czwarte, w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 140 ust. 1 u.p.r.d. cofnięcie jest obligatoryjne, gdyż posłużenie się przez ustawodawcę znamieniem czasownikowym "wydaje" jest równoznaczne z obowiązkiem wydania decyzji. Po piąte wreszcie, postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień według art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. musi być poprzedzone orzeczeniem lekarskim, wydanym przez uprawnionego lekarza i ewentualnie przez właściwą jednostkę medyczną po przeprowadzeniu stosownych badań i z zachowaniem określonego normatywnie trybu. Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, zwane dalej w skrócie "rozp."), znajdujące umocowanie w delegacji zawartej w art. 123 u.p.r.d. [ze szczególnym uwzględnieniem punktu 1 lit. b) tego artykułu]. Skoro wydanie orzeczenia lekarskiego w takim właśnie trybie stanowi dla organów właściwych do rozstrzygania o uprawnieniach do kierowania pojazdami silnikowymi podstawę wydania stosownej decyzji, przeto informacje o istnieniu ewentualnych przeciwwskazań do kierowania pojazdem organy te czerpią z orzeczenia lekarskiego, w którego treści powinny znaleźć się nie tylko ustalenia co do schorzeń dotykających badanego, ale także wskazanie i uzasadnienie dlaczego takie właśnie wyniki badań dyskwalifikują daną osobę, jako kierowcę pojazdów silnikowych, prowadząc w rezultacie do pozbawienia przysługujących jej dotychczas uprawnień. W piśmiennictwie dotyczącym omawianej kwestii podkreśla się, że cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter par excellence prewencyjny, zabezpieczający, na co wskazują przyczyny uzasadniające decyzję o cofnięciu. Objęte są nimi sytuacje, w których jest wielce prawdopodobne, że kierowca – ze względu na stan zdrowia – nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d.) wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 90 ust. 1 pkt 2 u.p.r.d.). Chodzi tu więc o wszelkiego rodzaju choroby lub ułomności fizyczne, które uniemożliwiają bezpieczne prowadzenie pojazdu (zob. R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, wydanie II). W kontekście poczynionych uwag powstaje pytanie, czy wydane w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie mogły stanowić dla organów rozstrzygających kwestię cofnięcia uprawnień skarżącego dostateczną podstawę do stwierdzenia konkretnej przyczyny uniemożliwiającej dalsze prowadzenie pojazdów silnikowych, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d.? Treść znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeń lekarskich nie pozwala udzielić odpowiedzi twierdzącej. Należy bowiem zauważyć, że zarówno orzeczenie (z dnia [...], Nr [...]) wydane przez uprawnionego lekarza z D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W., jak też orzeczenie (z dnia [...], Nr [...]) uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, którym w rozpoznawanej sprawie był Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., nie tylko nie wskazują schorzenia będącego przeciwwskazaniem do prowadzenia pojazdów, ale nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia sformułowanej w orzeczeniach osnowy w postaci "stwierdzam istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, D, C+E, D+E." Wobec tak lakonicznej treści orzeczeń lekarskich nie sposób przyjąć, by mogły one stanowić dostateczną podstawę do stwierdzenia przez starostę zaistnienia przyczyny wydania decyzji pozbawiającej skarżącego przysługującego mu dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami. Trzeba przy tym podkreślić, że orzeczenie lekarskie nieokreślające przyczyny – a więc stanu zdrowia, czy też schorzenia – dyskwalifikującej badaną osobę jako kierowcę pojazdu silnikowego, i niezawierające uzasadnienia stanowiska autora orzeczenia, wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, uniemożliwiając przede wszystkim stronom, ale także organom administracji publicznej oraz sądom, ocenę takiego orzeczenia. Wydawanie orzeczeń lekarskich bez podania przyczyny wykluczającej kierowanie pojazdami i bez uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia jest skutkiem niespójnych regulacji przywołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia. W załączniku Nr 5 do tego aktu określono wzór orzeczenia lekarskiego, którego treść została ograniczona jedynie do stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (lub ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia), bez podania faktycznej przyczyny wykluczającej możliwość kierowania pojazdami a także bez jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Taki wzór orzeczenia nie odpowiada elementarnym standardom rozstrzygnięć ingerujących w sferę uprawnień jednostki przez pozbawienie lub ograniczenie jej praw podmiotowych aktem władczym, a przy tym pozostaje w dysharmonii z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia. Jeżeli organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) a przy tym w sposób zgodny ze standardami przyjętymi w demokratycznym porządku prawnym (art. 2 Konstytucji RP), to ingerując władczo w sferę uprawnień jednostki nie mogą ograniczyć się do wydania aktu bez wskazania przyczyn takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Bez względu zatem na formę podejmowanego rozstrzygnięcia orzeczenia o prawach i obowiązkach jednostki muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska. Organ powinien więc uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto rozstrzygnięcie danej treści, w przeciwnym razie orzeczenie nie poddawałoby się żadnej kontroli. Niezależnie od sprzeczności ustalonego przez Ministra Zdrowia wzoru orzeczenia lekarskiego ze standardami proceduralnymi, przedstawiona przez ten organ forma rozstrzygnięcia nie znajduje potwierdzenia w regulacjach zawartych w omawianym akcie wykonawczym. Skoro uprawniony lekarz ocenia u badanego ogólny stan zdrowia, w szczególności zaś stan układu krążenia, układu oddechowego, układu nerwowego, sprawność narządu ruchu i stan psychiczny (§ 4 ust. 1 rozp.), a w wyniku badania lekarskiego stwierdza u badanej osoby istnienie lub brak chorób lub zaburzeń wskazanych w § 4 ust. 2 rozp., przeto ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia lekarskiego, włącznie z wyjaśnieniem i uzasadnieniem przesłanek wykluczających możliwość kierowania pojazdem. Na konieczność ujęcia takich elementów w orzeczeniu lekarskim wskazuje również § 12 ust. 1 rozp. Jeżeli bowiem osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia "wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem", to niewątpliwie osnowa takiego orzeczenia i jego uzasadnienie powinny dawać osobom legitymowanym do złożenia odwołania możliwość podjęcia ewentualnej polemiki z ustaleniami i oceną zawartą w kwestionowanym orzeczeniu. Brak takich elementów w orzeczeniu lekarskim czyniłby iluzorycznym nie tylko uprawnienie strony do ponownego rozpoznania jej sprawy w drodze odwołania ale powodowałby niemożliwość kontroli orzeczeń przez sądy i inne organy. Zdaniem Sądu interpretacja § 12 w powiązaniu z § 11 i § 4 rozp. obliguje lekarza orzekającego do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy wystąpiły faktyczne przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem i wskazania, chociażby w sposób ogólny, na podstawie § 4 ust. 2 rozp., rodzaju choroby uzasadniającej wydanie orzeczenia oraz przedstawienia wniosków wysnutych z przeprowadzonych badań. Gdyby przyjąć model orzeczenia lekarskiego zawarty w załączniku Nr 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia, a więc bez określenia konkretnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem u badanej osoby i bez uzasadnienia stanowiska autora takiego orzeczenia, organy właściwe w sprawach cofania uprawnień nie miałyby realnej możliwości do stwierdzenia na podstawie takiego orzeczenia przesłanki określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Związanie zaś takim formalnym jedynie (bez podania przyczyn merytorycznych) orzeczeniem lekarskim organów rozstrzygających o cofaniu uprawnień do kierowania pojazdami stawiałoby pod znakiem zapytania sens prowadzenia przez starostę postępowania o cofnięcie uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., skoro samo orzeczenie lekarskie, bez względu na wskazane braki, rozstrzygałoby w istocie o utracie uprawnień badanego kierowcy. Zamiast więc stanowić podstawę do stwierdzenia przez starostę istnienia konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, już ogólnikowe orzeczenie lekarskie pozbawiałoby stronę jej uprawnień, czyniąc praktycznie bezprzedmiotowym postępowanie przed starostą. Obowiązujący porządek prawny nie pozwala w ocenie Sądu akceptować takiego rozumienia wzajemnych relacji między dwuinstancyjnym postępowaniem przed uprawnionymi lekarzami a postępowaniem o cofnięcie uprawnień. Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. Brak tych elementów w orzeczeniu lekarskim uniemożliwia faktyczną kontrolę i ocenę takich aktów, nie może więc stanowić dostatecznej podstawy do ingerencji w sferę uprawnień jednostki i pozbawienia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy rzeczą właściwych organów – przed merytorycznym rozstrzygnięciem na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. – będzie wystąpienie do uprawnionych lekarzy o wskazanie konkretnych, występujących u strony skarżącej chorób lub zaburzeń, które stanowią przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów silnikowych i obligują organy administracji publicznej do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Z. miał możliwość skorzystania z dyspozycji § 12 ust. 1 rozp., gdyż jako podmiot kierujący skarżącego na badania (decyzja tegoż organu z dnia [...], Nr [...]), mógł – w razie powzięcia wątpliwości co do rodzaju zdiagnozowanej choroby i jej wpływu na zdolność do kierowania pojazdem – wnieść odwołanie od orzeczenia lekarskiego wydanego w pierwszej instancji i domagać się niedwuznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii. Odnosząc się do przedstawionych przed rozprawą orzeczeń lekarskich określających aktualny stan zdrowia skarżącego, należy zauważyć, że dokumenty te nie mogły być uwzględnione w postępowaniu sądowym, gdyż przedmiotem badania i oceny Sądu są okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Skoro wszczęte skargą K. D. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania wskutek wydania decyzji na postawie orzeczenia lekarskiego nieokreślającego konkretnej okoliczności, będącej przeciwwskazaniem do kierowania pojazdami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. mimo nieprzedstawienia konkretnego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje umocowanie w art. 250 i art. 200 u.p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).