VII SA/Wa 1512/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W K na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1512/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) listopada 2005 r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku W K o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego T i T M usytuowanego w (...), umorzył postępowanie administracyjne. Organ w uzasadnieniu wskazał, że nie ma możliwości ustalenia czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę z uwagi na brak dokumentów dotyczących spraw z lat 60 – tych XX w. Dodał, że niemożliwym jest wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, gdyż nie obowiązują przepisy w oparciu o które można wydać decyzję o rozbiórce. Organ wywiódł powyższy wniosek z okoliczności, iż ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane utraciła moc prawna z dniem 1 marca 1975 r. tj. w chwili wejścia ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a przepisy ustawy z roku 1974 nie przewidują rozwiązań na temat samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Organ z tego wnioskuje, że samowole budowlane powstałe przed 1 marca 1975 r. zostały uznane przez ustawodawcę za legalne, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W K Wniósł o uchylenie decyzji, wydanie nakazu rozbiórki, potraktowanie odwołania jako skargi na nierzetelne rozpatrywanie spraw. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ww. odwołanie decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 60 – tych XX w. Kwestii czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę nie udało się ustalić. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na datę realizacji budynku nie można w sprawie zastosować przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a przepisy z 1974 r. nie określają sposobu postępowania odnośnie samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tego aktu prawnego. Przez to należy wnosić, że powstałe wówczas samowole budowlane zostały przez ustawodawcę uznane za legalne. Z tego względu niezasadne jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie realizacji obiektu budowlanego przed dniem (...) marca 1975 r. Oznacza to, że nie istnieje możliwość wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. jak i z 1994 r., co stanowi oczywisty brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy i stanowi przesłankę zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W K. Wniósł o uchylenie wydanych decyzji. Decyzji organu II instancji zarzucił niepodanie w uzasadnieniu okoliczności i założeń na podstawie których organ wydał decyzję, niewykorzystanie wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ ponadto nie odniósł się do rażącego odstępstwa lokalizacji budynku w odniesieniu do zachowanego planu zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem – prawidłowości stosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania, mogących wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy wyjaśnić, iż celem postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, konkretyzującej prawa i obowiązki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego. Pierwsza z nich dotyczy obligatoryjnego działania organu administracji, druga natomiast jest uwarunkowana żądaniem strony. Reguła pierwsza wynika z bezprzedmiotowości postępowania, a zaistnienie tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie ze względu na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Na wskazany przepis prawa powołały się w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) (argumentując, iż nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz, że nie faktycznej możliwości ustalenia czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę) oraz (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (uznając, że nie ma podstaw do zastosowania instytucji nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i z 1994 r.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są prawidłowe ze względu na brak podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania – nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie orzekania. W rozpatrywanej sprawie analizę prawną stanu faktycznego sprawy trzeba wywieść od ustawy Prawo budowlane z 1994 r. aktualnie obowiązującej. Organy obu instancji wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Oceniając swoją właściwość, organy nadzoru budowlanego prawidłowo jedynie oceniły treść art. 103 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, zgodnie z którym do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zakończenie budowy przed dniem (...) stycznia 1995 r., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, przesądza o zasadności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zastosowanie ma w takim przypadku art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Jak wynika z treści tego przepisu, odnosi się on nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Dyspozycja tego przepisu obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r., gdyż te właśnie przepisy obowiązywały w okresie ich budowy. Przy takiej konstrukcji przepisu nie były potrzebne przepisy przejściowe, podobne do brzmienia art. 103 obecnej ustawy. Oznacza to również, że mimo, iż ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących samowolę budowlaną popełnioną przed datą wejścia w życie tej ustawy, to błędny jest pogląd organu II instancji, zgodnie z którym na tej podstawie samowole budowlane popełnione przed dniem (...) marca 1975 r. należy uznać za legalne. Z uwagi na wadliwą ocenę treści art. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., dokonaną przez organ I i II instancji, jako nie uprawniającego do badania legalności zabudowy z lat 60-tych XX w., w konsekwencji naruszono przepis art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, zamiast dokonania merytorycznej oceny legalności zabudowy i, w zależności od oceny przesłanek ujętych w tym przepisie, wydanie stosownej decyzji merytorycznej. Postępowaniu organów administracji można również zarzucić naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Jest to konsekwencją zaniechania ustalenia daty wybudowania obiektu oraz zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien ustalić kiedy budynek został wybudowany. Wydając stosowne rozstrzygnięcie organ będzie zobowiązany do zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ będzie miał na uwadze pogląd Sądu, co do potrzeby merytorycznego rozpoznania sprawy. Orzekając w sprawie organ musi zważyć, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy znajduje bowiem zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość ale wówczas, gdy występuje taka konieczność (wyrok NSA sygn. akt 83/89 ONSA 1989/1/38). Sąd mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 wskazanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.