III SA/Po 273/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: ref. staż. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi S. i T.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości i odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. odrzuca skargę T.S., III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.S. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/K. Wolna - Kubicka /-/M. Kosewska /-/M. Górecka KS d Decyzją z dnia [...].12.2005 r. [...] Starosta orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie M. gm. S., oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. i T. S., dla której w Sądzie Rejonowym w Koninie prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], w celu jej przeznaczenia pod inwestycję celu publicznego pn. "Zbiornik retencyjny S. na rzece Powie" i ustalił odszkodowanie na rzecz wywłaszczonych w wysokości [...] zł , zobowiązując Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Rejonowy Oddział w K. do jego jednorazowej wypłaty właścicielom w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...].12.2004 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Rejonowy Oddział w K. - jako podmiot, który zamierza realizować cel publiczny - zwrócił się do organu o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zobowiązując się jednocześnie w oparciu o przepis art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 5 i 6 tego przepisu. W oparciu o powyższy wniosek Starosta decyzją z dnia [...].05.2005 r. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i określił odszkodowanie w wysokości [...] zł w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...].01.2005r., która to decyzja - wskutek odwołania właścicieli nieruchomości kwestionujących prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (w tym wysokość ustalonego odszkodowania) - została decyzją Wojewody z dnia [...].08.2005r. uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy w opracowanym przez siebie operacie szacunkowym dla określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosował metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, lecz nie zastosował współczynników korygujących, co jest niezgodne z przepisami §4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji oparł się na ustaleniach poczynionych już wcześniej. Mianowicie wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXXVII/257/2001 z dnia 26 czerwca 2001r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 82, poz. 1530 z dnia 13 lipca 2001r., pod inwestycję celu publicznego - zbiornik śródlądowych wód otwartych jako zbiornik retencyjny na rzece Powie. Na spornej działce nr [...] przewidziana jest realizacja powyższego zbiornika retencyjnego. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. zwracał się kilkakrotnie do właścicieli przedmiotowej działki z propozycją jej zakupu, jednak nie wyrazili zgody na jej zbycie na proponowanych im warunkach. Wobec braku zgody na zawarcie umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości zaistniała potrzeba wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Organ zlecił opracowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu dla przedmiotowej nieruchomości, który opracował go w dniu [...].01.2005r., a następnie uzupełnił. Po dokonaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości organ I instancji prowadził z jej właścicielami rokowania, które jednak nie przyniosły rezultatu i wobec tego została w dniu [...].05.2005r. wydana decyzja wywłaszczeniowa, która następnie wskutek odwołania została uchylona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przekazał - w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W. w P. operat szacunkowy sporządzony w dniu [...].01.2005r. przez M.C. odnośnie innej działki nr [...] ( również podlegającej wywłaszczeniu na potrzeby zbiornika retencyjnego ) - w celu dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia. Komisja Opiniująca tej organizacji wydała opinię stwierdzając, iż operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2005r. określający wartość rynkową działki nr [...] został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i standardami zawodowymi oraz może służyć do celu, dla jakiego został sporządzony. Komisja ta jedynie podała, iż należy wprowadzić uzupełnienia podane w jej opinii w pkt. 1-8, które jednak mają jedynie charakter porządkowy i które nie wpłyną na określoną wartość nieruchomości. Ze względu na jednorodny charakter spraw wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej działki nr [...] i działki [...] organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wprowadzenie "przez analogię" powyższych uzupełnień porządkowych wymienionych w pkt. 1-8 również do operatu szacunkowego dotyczącego działki nr [...]. Ponieważ nie miały one charakteru merytorycznego nie wpłynęły na wartość nieruchomości podaną w operacie. Tak uzupełniony operat szacunkowy z dnia [...].01.2005r. organ I instancji przyjął za podstawę obliczenia wysokości odszkodowania i taką też ofertę zakupu przedmiotowej nieruchomości skierował do jej właściciela, który na nią nie udzielił odpowiedzi. W dniu [...].12.2005r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna pod nieobecność stron ( prawidłowo zawiadomionych o jej terminie ), ale z udziałem rzeczoznawcy. W ocenie organu I instancji zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania w kwocie podanej w decyzji wynikającej z wyliczeń przedstawionych w operacie szacunkowym z dnia [...].01.2005r. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...].12.2005r. wniósł S. S. żądając jej uchylenia z powodu naruszenia art. 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez zaniżenie wartości działki) oraz art. 154, 155 i 159 tego aktu prawnego i § 1,3,4,55,56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (poprzez oparcie decyzji na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym), jak również naruszenia art. 95 § 1 kpa. Odwołujący powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że opinia rzeczoznawcy majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, podlega bowiem ocenie właściwego organu administracyjnego. Nadto powołując się na przepis art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami podał, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc się do dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości podał, iż nie odzwierciedla ona wartości rynkowej, bowiem jedynie przedstawia wartość wykupu analogicznych nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym. Nadto zarzucił organowi, iż ten nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez odwołującego na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości, bowiem z posiadanych przez odwołującego informacji wynika, iż w analogicznym okresie sprzedawano zasoby gminne o podobnym charakterze za cenę [...] zł za 1 m 2 . Rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...].02.2006r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...].12.2005r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż mając na uwadze stan faktyczny i prawny nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, bowiem skarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...].02.2006r. wnieśli S. i T. S., zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. (m. in. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli). Powtórzyli przy tym zarzut niewłaściwego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości i nieprawidłowego sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, domagając się wyższego odszkodowania za działkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż skarga nie zawiera argumentów skutkujących zmianą skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż skarga T. S. podlegała odrzuceniu. Nie wniosła ona bowiem odwołania od decyzji organu I instancji – Starosty, wobec czego należało uznać, iż nie wyczerpała środka zaskarżenia służącego jej w niniejszej sprawie. Z tego względu Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Skarga S. S. zasługiwała natomiast na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, które to zarzuty zostały częściowo powtórzone w skardze kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący S. S. zarzucał w odwołaniu, iż naruszone zostały przepisy art. 130 i 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując przy tym, na czym jego zdaniem owe naruszenia polegały. Nie sposób odmówić racji skarżącym, że w istocie za art. 130 ust. 1 powyższej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Co do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ), poprzez uwzględnienie w operacie cen porównawczych gruntów nieuwzględniających – w ocenie skarżącego – rzeczywistej wartości rynkowej, zauważyć należy, iż ten zarzut w istocie sprowadzał się do zarzutu niewłaściwego wyboru przez rzeczoznawcę podejścia do jej wyceny. Otóż zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. - Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei za art. 134 tej ustawy przyjmuje się, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zatem wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków określonych w art. 151 ust. 1. W art. 152 ustawy wskazano sposoby określenia wartości nieruchomości, zwane podejściami do ich wyceny. Są one uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, przy czym wyboru właściwego podejścia (porównawczego, dochodowego, kosztowego) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Bierze on w pierwszej kolejności pod uwagę cel wyceny. W omawianym przypadku celem tym było ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zaś rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze a w tym podejściu posłużył się metodą korygowania ceny średniej. Należy zauważyć, iż przy tej metodzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przewiduje przyjmowanie do porównań kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Określenie tej wartości za pomocą tej metody polega na korekcie średnich cen nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Tworzenie zbioru cen transakcyjnych powinno się odbywać według tej metody zgodnie z § 5 rozporządzenia, co oznacza, że nie wszystkie ceny transakcyjne mogą być przyjęte do porównań. Odrzuceniu powinny ulegać przede wszystkim transakcje, w których wystąpiły jakieś szczególne warunki ich zawarcia, wpływające na to, że uzyskane ceny rażąco odbiegały od cen przeciętnych. Za szczególne warunki transakcji – w myśl ust. 3 § 5 rozporządzenia uznano w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. W omawianej sprawie rzeczoznawca majątkowy przy podejściu porównawczym posłużył się metodą korygowania ceny średniej biorąc pod uwagę grunty nabywane pod budowę zbiornika retencyjnego na rzece Powie w miejscowości M. (pkt. 7.2 operatu) wskazując, iż zbiór cen transakcyjnych zawiera transakcje w jednakowych cenach tj. [...] zł/ m2 (str. 9 operatu). Tak więc wszystkie te transakcje zostały przeprowadzone w jednakowej cenie, zaś z akt administracyjnych wynika, że taka cena wynikała z zaproponowanych przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Rejonowy Oddział w K. i przyjętych przez innych właścicieli nieruchomości kupowanych pod Zbiornik S. warunków zawartych umów kupna - sprzedaży gruntów (k. 11 akt administracyjnych I instancji). Tak więc dodatkowego wyjaśnienia wymagałaby kwestia, czy w istocie w omawianej sprawie w sporządzonej opinii istnieje uzasadnienie przyjętej przez biegłego rzeczoznawcę metody korygowania ceny średniej, skoro cena rynkowa nieruchomości branych do porównania jest jednakowa i została wynegocjowana przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w K. To, że była ona ceną satysfakcjonującą dla właścicieli sprzedanych nieruchomości nie oznacza jednocześnie, że jest ona miarodajna dla wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest tym bardziej konieczne, ponieważ w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy nie wypowiedział się szczegółowo w kwestii wyboru konkretnego podejścia, metody i techniki szacowania zastosowanych przez niego przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Tak więc nie udzielił on wyjaśnień, dlaczego w omawianej sprawie zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Należy zauważyć, iż rację miał skarżący powołując się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, gdyż jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 8.11.2001r. I S.A. 833/00, Lex nr 81735 ). W odwołaniu skarżący wskazywał, że "w analogicznym okresie sprzedawano zasoby gminne o podobnym charakterze za cenę [...] zł za m²". Należałoby wyjaśnić w związku z tym, czy strona była w stanie wskazać konkretne przypadki zawarcia umów tego typu, czy dotyczyły one nieruchomości podobnych faktycznie do przedmiotowej – i to zarówno co do jej położenia, rodzaju, sposobu użytkowania oraz przeznaczenia. Organ winien również ustalić czy były to transakcje nieruchomościami na tym samym terenie, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość i czy zostały one odnotowane w dokumentach Gminy S. W przypadku ustalenia, iż doszło do zawarcia umów z ceną wyższą niż [...] zł za m ², które odnotowano w dokumentach Urzędu Gminy S., organ winien odnieść się do danych wynikających z tych dokumentów, zlecając ich uwzględnienie w dokonywanym operacie szacunkowym, bądź też uzasadniając w swoim orzeczeniu, dlaczego nie zostały one wykorzystane w sprawie. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, iż w istocie przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie dostępne dane o nieruchomościach, w szczególności zawarte we wskazanych w art. 155 ustawy dokumentach i w oparciu o takie dane są sporządzane operaty szacunkowe. Niemniej podany w art. 155 wykaz dokumentów nie jest katalogiem zamkniętym, zaś sam przepis stanowi o wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach. Konkludując, wyjaśnienie powyższych kwestii wymagało co najmniej przesłuchania autora operatu szacunkowego, dopiero bowiem jego wyjaśnienia pozwolą na ocenę poprawności przyjętej w opinii przez biegłego rzeczoznawcę metody. Sąd orzekający nie prowadzi postępowania dowodowego, tak więc nie jest możliwym przesłuchanie biegłego na okoliczności związane z wydaną przez niego opinią. Niezależnie od powyższych błędów natury metodologicznej Sąd zauważył również poważne uchybienie formalne związane z procesem tworzenia ostatecznego kształtu przedmiotowego operatu szacunkowego z dnia [...].01.2005 r. Organ II instancji uchylając pierwszą decyzję Starosty z [...].01.2005 r. wskazał bowiem wyraźnie na konieczność dokonania oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu przez zawodową organizację rzeczoznawców majątkowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie zlecił jednak dokonania takiej oceny przedmiotowego operatu, opierając się jedynie na wynikach opinii Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W. badającej prawidłowość sporządzenia operatu przez tą samą osobę, lecz odnoszącego się do zupełnie innej nieruchomości – działki nr [...]. Była to wprawdzie jedna z nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia w celu stworzenia przedmiotowego zbiornika retencyjnego, jednakże odwołanie się do ustaleń tej opinii w drodze analogii było zdaniem Sądu niedopuszczalne. Z opinii tej wynikała konieczność uzupełnienia operatu w zakresie czysto formalnym ( porządkowym ), a nie merytorycznym. Chodziło jednak o konkretny operat sporządzony wyłącznie na potrzeby ustalenia ceny działki nr [...], a nie wartości spornej nieruchomości. Tak więc uzupełnienie operatu dotyczącego działki nr [...] poprzez uwzględnienie uwag odnoszących się do konieczności poprawienia operatu związanego z inną działką stanowiło w istocie poważne naruszenie art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Organ odwoławczy nakazał bowiem organowi I instancji zbadanie prawidłowości wykonania operatu dotyczącego wartości działki nr [...] w trybie art. 157 ustawy, oznaczającego konieczność poddania go kontroli przez organizację rzeczoznawców, co w istocie nie miało miejsca przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Z tego względu wątpliwości Sądu budzi możliwość uznania tego operatu – nie skontrolowanego przez Komisję Opiniującą Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa W., a jedynie uzupełnionego w drodze niedopuszczalnej analogii – za prawidłowy środek dowodowy, służący ustaleniu wartości rynkowej spornej działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż organ odwoławczy nie odniósł się należycie do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz nie zakwestionował wadliwego sposobu uzupełnienia operatu szacunkowego, Sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania orzeczenia oraz o kosztach orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 powyższej ustawy. /-/K. Wolna - Kubicka /-/M. Kosewska /-/M. Górecka KS d