II SA/Bk 512/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B.P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając jako organ nadzoru i powołując się na art. 157 § 1, 158 § 1 i 2 w zw. z art. 5, 6, 7, 17 pkt 1 i 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ustawy z 13.07.1957r. w sprawie zmiany dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.Nr 39, poz. 174) i § 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5.08.1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych 1) stwierdziło, że decyzja prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa – z dnia [...] października 1969r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Cz., gmina Cz., powiat H., o powierzchni ogólnej 7,64 ha, figurującego w rejestrze gruntów na L.P. oraz o umorzeniu zobowiązań podatkowych oraz innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa mających związek z przejmowaną nieruchomością rolną (znak: [...]), w części dotyczącej nieruchomości, obejmujących działki oznaczone w rejestrze gruntów na dzień podejmowania przedmiotowej decyzji nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], odpowiadających częściom działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr.: [...], [...]/1, [...]/2, [...], [...], [...] i [...] oraz działce nr [...], wydana została z naruszeniem prawa; oraz w pkt 2) stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa – z dnia [...] października 1969r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Cz., gmina Cz., powiat H., o powierzchni ogólnej 7,64 ha, figurującego w rejestrze gruntów na L.P. o powierzchni ogólnej 7,64 ha, figurującego w rejestrze gruntów na L.P. oraz o umorzeniu zobowiązań podatkowych oraz innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa mających związek z przejmowaną nieruchomością rolną (znak: [...]), w części dotyczącej nieruchomości, obejmujących działki oznaczone w rejestrze gruntów na dzień podejmowania przedmiotowej decyzji nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], odpowiadających częściom działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr.: [...], [...]/4, [...]/6, [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru powołał się na następujące ustalenia i wskazał następującą argumentacje prawną. Dnia [...] października 1969r. Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H., powołując się na przepis art. 2 ustawy i § 1 rozporządzenia, wydał decyzję o przyjęciu na własność Państwa ww. gospodarstwa rolnego, orzekając równocześnie o umorzeniu zobowiązań podatkowych oraz innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa mających związek z przejmowaną nieruchomością rolną (znak jw.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ww. wydział PPRN stwierdził, że przedmiotowe gospodarstwo L.P. nie jest uprawiane i leży w całości w odłogach, brakuje na nim inwentarza oraz zabudowań, zaś jego właścicielka zamieszkuje na stałe w H. u syna. Ponadto wymieniono w uzasadnieniu skalę ciążących na gospodarstwie zadłużeń w należnościach finansowych oraz w dostawach obowiązkowych. Powyższe ustalenia stanowiły – w ocenie organu – przesłanki do uznania gospodarstwa za opuszczone i zmuszały do orzeczenia o jego przejęciu na własność Państwa. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005r. M.L. (spadkobierca P.L.) wystąpił do tut. Kolegium o unieważnienie ww. decyzji wskazując miedzy innymi, że wartość przejętego gospodarstwa wielokrotnie przekraczała wartość zadłużenia wobec Skarbu Państwa (pozostałe argumenty nie dotyczyły treści decyzji ani okoliczności, w jakich została podjęta). W toku podjętego przez Kolegium postępowania ustalono, że do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji przyłączyła się także pozostała spadkobierczyni P.L., Pani L.K., udzielając pełnomocnictwa do działania w jej imieniu bratu – M.L. Ponadto Kolegium ustaliło, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów prawnych innych osób, które uzyskały prawa do nieruchomości utworzonych z gruntów przejętego gospodarstwa rolnego. Osoby te zostały powiadomione o wszczęciu postępowania i zapewniono im możliwość wzięcia w nim czynnego udziału. Z przedstawionych przez nie oraz przez Starostwo Powiatowe w H. dowodów wynika, że badana decyzja, w zakresie odnoszącym się do nieruchomości przejętych na jej podstawie, a stanowiących części działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów nr: [...], [...]/1, [...]/2, [...], [...], [...], i [...] oraz działkę nr [...], wywołać mogła nieodwracalne skutki prawne, co wymaga rozważenia w niniejszym postępowaniu. Działki te zostały bowiem nabyte na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego przez osoby trzecie (część z nich posiadana jest aktualnie w wyniku dziedziczenia potwierdzonego postanowieniem sądu). W pozostałym zakresie, prawa do nieruchomości, których dotyczy postępowanie, opierają się na aktach administracyjnych. Ponieważ żaden z organów, do których Kolegium zwróciło się o akta sprawy przejęcia ww. gospodarstwa, akt tych nie przedstawił, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przeprowadzono wyłącznie na podstawie kopii tej decyzji oraz czynności dowodowych dokonanych przez Kolegium, a dotyczących potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia okoliczności faktycznych uzasadniających podjęcie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie art. 2 ustawy. W toku postępowania prowadzonego przez Kolegium ustalono (z zeznań świadków J.D.), że L.P. zamieszkiwała w okresie poprzedzającym podjęcie decyzji o przejęciu gospodarstwa u córki (L.K.) w Cz. i pomagała w pracach domowych podczas, gdy córka z mężem zajęci byli pracami polowymi. Część gruntów przejętego gospodarstwa była uprawniona przez córkę jego właścicielki, część nie – z uwagi na to, że były to nieużytki. Fragment gospodarstwa stanowiły grunty leśne. Ustalenie powyższych okoliczności zaprzecza stwierdzeniom zawartym w badanej decyzji. W ocenie Kolegium w sytuacji, w której córka właścicielki gospodarstwa rolnego uprawia jego znaczną część, a sama właścicielka zamieszkuje w domu córki i pomaga jej w pracach domowych, należy uznać, że gospodarstwo rolne nie jest opuszczone, gdyż jego właścicielka w nim zamieszkuje i pracuje (zwłaszcza wówczas, gdy na gospodarstwie brakuje zabudowań mogących służyć celom mieszkalnym właścicielki). Zaliczenie gospodarstwa Pani L.P. do gospodarstw opuszczonych nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów § 1 rozporządzenia, a podjęta decyzja o przejęciu jego na własność Państwa winna być uznana za naruszającą art. 2 ustawy (gdyż nie było to gospodarstwo opuszczone). Niewyjaśnienie przez organ orzekający w sprawie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, prowadzące do pozbawienia prawa do gospodarstwa rolnego bez uprzedniego dowiedzenia zaistnienia okoliczności uzasadniających podjęcie takiej decyzji, stanowi rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Wobec objęcia gospodarstw rolnych i indywidualnej własności ziemi szczególną ochroną Państwa w Konstytucji PRL z 1952 roku (art. 10 i 12), działanie takie uznać nawet należy za niekonstytucyjne. Dodatkowo trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji zawarty jest jeszcze jeden zasadniczy błąd, który powinien wpływać na kwalifikację dokonanych ustaleń co do naruszenia prawa. Otóż po wymienieniu okoliczności mających wskazywać na opuszczenie przez właścicielkę ww gospodarstwa rolnego, organ podejmujący decyzję stwierdził, że w opisanych okolicznościach "należało" wydać decyzję o jego przejęciu. Wniosek ten jest całkowicie sprzeczny z brzmieniem art. 2 ustawy, która nie zawiera żadnych zwrotów pozwalających wyciągnięcie wniosku, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego jako opuszczonego jest tzw. decyzją związaną i – po potwierdzeniu okoliczności faktycznych określonych tym przepisem (oraz przepisami § 1 rozporządzenia) – obowiązkiem właściwego Prezydium PRN jest podjęcie decyzji o przejęciu. Wręcz przeciwnie, przepis art. 2 ustawy zawiera zwrot wskazujący na uznaniowy charakter takiej decyzji ("gospodarstwa mogą być przejęte"). Tym samym podjęta decyzja wprowadzała w błąd jej adresatkę, co uznać należy za działanie sprzeczne z art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego w wersji obowiązującej w dniu jej podejmowania. Nie wzmacniała ona lecz podważała zaufanie obywateli do organów Państwa i z całą pewnością nie można twierdzić, że była wyrazem troski organu o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Kolegium stwierdziło, że ustalone naruszenia prawa przy podejmowaniu i redagowaniu ww decyzji PPRN w H. uznać należało za rażące, uzasadniające stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Z uwagi jednak na to, że decyzja ta, w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości objętych we władanie i posiadanych w dobrej wierze w oparciu o działania i czynności wywołała skutki prawne których nie da się odwrócić na drodze administracyjnej (bądź bezpośrednio na skutek orzeczenia nieważności, bądź to pośrednio – w drodze wznowienia postępowania administracyjnego), należało ją potraktować jako decyzję, która wywołała skutki nieodwracalne i odstąpić od orzekania nieważności w stosownej części niniejszego orzeczenia (pkt 1). W pozostałym zakresie Kolegium orzekło o nieważności przedmiotowej decyzji (pkt 2). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył do organu nadzoru Skarb Państwa – Nadleśnictwo B. w B.P., który zakwestionował stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w H. z 07.10.1969r. w części dotyczącej przejętych gruntów, które dziś wchodzą w skład działek o numerach [...], [...]/4, [...]/6 i [...] zapisanych na Skarb Państwa. Powyższe działki nadleśnictwo nabyło w dobrej wierze, ponosząc znaczne nakłady na ich zagospodarowanie. Przejęte od P.L. grunty stanowią jedynie część tychże nieruchomości, albowiem przejęte gospodarstwo rolne zostało później objęte procesem scalenia. Decyzja o przekazaniu części działek P.L. w zarząd Lasów Państwowych i wykonane w jej następstwie prace zalesieniowe i scaleniowe wywołały nieodwracalne skutki prawne o kolegium winno odstąpić od orzekania nieważności decyzji administracyjnej także w stosunku do działek wymienionych w pkt 2 decyzji. Niezależnie od tego zarzutu odwołujący się zakwestionował ustalenie organu nadzoru, iż przejęcie gospodarstwa rolnego P.L. nastąpiło przy niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy uznaniu, iż jest gospodarstwem opuszczonym. Zeznania jedynego świadka J.D. są, zdaniem odwołującego się niewiarygodne, i nie dowodzą faktu uprawiania gospodarstwa przez L.P. i jej córkę. Niezależny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła też Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w O., Filia w S. podnosząc zarzut naruszenia w postępowaniu nadzorczym art. 7, 8, 9, 10 i 79 kpa. Zdaniem agencji organ nadzoru dysponując jedynie kopią decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego i zeznaniem jednego świadka nie powinien korzystać z nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznej jakim jest stwierdzenie jej nieważności. Takie działanie kolegium nie służy praworządności, interesowi społecznemu i podważa zaufanie obywateli do organów państwa. Dowód z zeznań świadków został przeprowadzony bez udziału strony a przed wydaniem decyzji nie dano możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Kolegium nadto nie wykazało, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie nieruchomości wymienionych w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po – jak podało – rozpatrzeniu wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] czerwca 2006r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego przez Skarb Państwa – Nadleśnictwo B. w B.P. podtrzymało zarzuty sprecyzowane w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosło o uchylenie decyzji organu nadzoru z [...].06.2006r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji z [...].02.2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skardze nie sposób było odmówić słuszności, aczkolwiek nie ze wszystkimi jej zarzutami Sąd się zgodził. Zdaniem Sądu organ nadzoru zbyt powierzchownie rozpatrzył zarzut nadleśnictwa nieodwracalności skutków prawnych decyzji o przejęciu nieruchomości P.L. również w odniesieniu do tych gruntów, które dziś stanowią własność Skarbu Państwa. (nieruchomości o numerach geodezyjnych [...], [...]/4, [...], [...], [...], [...] i [...]). Konkluzja, iż niewystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego jest tu następstwem ciągłego władania przejętymi gruntami przez Skarb Państwa a nie osoby trzecie, nabycie przez które części gruntów przejętych w 1969r. chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, jest zbyt prosta i nie uwzględnia ani złożoności późniejszych przekształceń przedmiotowych przejętego gruntu ani zmiany stanu prawnego. W wyroku z dnia 23 listopada 1987r. (sygn. I SA 1406/86) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine kpa) oznacza w szczególności sytuacje, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, które prawo dotyczyło, lub tez podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy zauważyć w kontekście powyższej tezy, że na skutek procesów scaleniowych przejęte przez Skarb Państwa grunty P.L. stanowią na dzień dzisiejszy jedynie część innych nieruchomości. Nie ma zatem w odniesieniu do gruntów, którymi włada Skarb Państwa pełnej tożsamości przedmiotu z tym przedmiotem, o którym orzekała decyzja z 1969r. Przejęte przez Skarb Państwa grunty w większości weszły w skład innych nieruchomości stając się teraz ich częścią. Nadto, co nie ulega wątpliwości, wygasła już instytucja, która stanowiła dla Skarbu Państwa podstawę nabycia własności gruntu opuszczonego albowiem ustawa z 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną osadnictwem rolnym (Dz. U z 1957r., nr 39, poz. 174) została uchylona z dniem 1 lipca 1982 r. przez art. 51 pkt 1 ustawy z 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ta ostatnia ustawa z 1 lipca 1982r. utraciła moc z dniem 25 marca 1995r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), zaś nowa ustawa nie przewidziała już możliwości przejęcia gruntów na rzecz Państwa z powodu ich opuszczenia, bądź wyłączenia z produkcji bez zezwolenia. Ponieważ konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji jest utrata jej mocy obowiązującej od dnia wydania (powstaje skutek prawny ex tunc), a sprawa w której została wydana dotknięta nieważnością decyzja, wraca do stadium w jakim była przed wydaniem decyzji, stwierdzić należy, że aktualnie nie byłoby podstawy prawnej do jej rozpatrzenia, co wydaje się przesądzać o nieodwracalności skutków prawnych całości decyzji z 1969r. Ze złożonego na rozprawie przed sądem oświadczenia inicjatora nadzwyczajnego postępowania – M.L. wynika przy tym, że nie było jego intencją odzyskanie gruntu w naturze ale uzyskanie możliwości ubiegania się o odszkodowanie z tytułu naruszenia w momencie przejmowania gruntów przepisów regulujących kwestie przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego. Drugi z zarzutów skargi, odnoszący się do ustalenia przez organ nadzoru, iż przejęcie gruntów P.L. nastąpiło z rażącym naruszeniem ustawy z 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, Sąd uznał za niezasadny. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na definicję "opuszczonego gospodarstwa rolnego" zawartą z § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które za takie uznawała gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przeprowadzony w postępowaniu nadzwyczajnym dowód z zeznań świadków J.D. pozwolił zweryfikować zawarty w decyzji o przejęciu gospodarstwa zapis iż "nie jest ono uprawiane i leży w całości w odłogach" albowiem okazało się, że właścicielka P.L. wcale nie zamieszkiwała poza Cz. (miejscem położenia gospodarstwa rolnego), a część gruntów jej gospodarstwa była uprawiana przez córkę L.K. . Nieuprawiane były nieużytki a fragment gospodarstwa stanowiły grunty leśne. Powyższe zeznania korespondują z tym co podawał w swoim piśmie do organu inicjator postępowania – M.L. (vide: k. 31-31 odwrót akt administracyjnych). Podważanie wiarygodności zeznań świadka wyłącznie przypuszczeniem, iż niemożliwe jest pamiętanie przez niego tak odległych w czasie zdarzeń, jest nieuzasadnione. Strona skarżąca nawet nie uprawdopodobniła niezdolności bycia świadkiem J.D., zaś wynikająca z procedury administracyjnej zasada równej mocy środków dowodowych (vide: art. 75 § 1 kpa) oraz przewidziana w art. 76 § 3 kpa możliwość przeprowadzania dowodów przeciwko treści dokumentów urzędowych, pozwalała na skonfrontowanie prawdziwości zapisów z decyzji z 1969r. z dowodami osobowymi. Mając powyższe na uwadze Sąd z uwagi na podzielenie zarzutu braku należytego rozważenia przez organ kwestii nieodwracalności skutków prawnych całości decyzji z 1969r., orzekł o jej uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Końcowo Sąd zauważa, iż umknęło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składała również Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w O. Filia w S. (vide: k. 100-103 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych brak jest informacji czy wniosek ten był przedmiotem postępowania odwoławczego, a zaskarżona decyzja także nie wskazuje na jej wydanie po rozpatrzeniu dwóch wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pominięcie łącznego rozpatrzenia w jednym terminie wniesionych odrębnie odwołań, byłoby naruszeniem procedury administracyjnej. Konsekwencją jednakże uwzględnienia przez Sąd skargi nadleśnictwa i uchylenia decyzji organu nadzoru obu instancji, stanie się potrzeba umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzących od Agencji Nieruchomości Rolnych, o ile oczywiście okaże się, że nie było wcześniej wydanego w sprawie w trybie art. 134 kpa w stosunku do tej odwołującej się strony odrębnego postanowienia. Z uwagi na uchylenie decyzji Sąd z urzędu zamieścił w wyroku punkt stwierdzający niemożność jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz – uwzględniające wniosek zawarty w skardze – orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w wysokości 200 złotych oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżące nadleśnictwo według stawki urzędowej (240 złotych).