II GSK 63/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Po 445/06 w sprawie ze skargi J. R. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę J. R. T. na wymienioną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi J. R. T., uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z dnia 14 marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności gospodarczej. Sąd orzekł również, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że organ I instancji, działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), zwanej dalej rozporządzeniem ONW, odmówił J. R. T. przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej dalej: płatnością ONW) za rok 2005. W uzasadnieniu decyzji podano, że suma powierzchni działek, na których wnioskowano o płatność z tytułu ONW jest mniejsza, niż minimalna wymagana powierzchnia uprawniona do otrzymania takiej płatności. Zdaniem organu, mogło to wynikać z faktu, że niektóre bądź wszystkie działki zgłoszone do płatności nie leżą na obszarach ONW. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła jedynie, że została ona wydana po upływie roku od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności i podała, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu toczy się postępowanie w sprawie dopłat za 2004 r. (sygn. akt SA/Po1998/05), którego wynik może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podkreślając, że zadeklarowane w chwili składania wniosku o przyznanie płatności przez skarżącego tereny nie mieściły się w wykazie obszarów ONW, ujętych w załączniku nr 2 rozporządzenia ONW, co skutkowało odmową przyznania stosownej pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną, bo ze względu na liczne uchybienia formalne obie decyzje nie powinny pozostać w obrocie prawnym. Organ I instancji nie podał najważniejszych motywów swojego rozstrzygnięcia, nie wskazał, jakie kryterium zastosowano w celu odmowy zaliczenia spornych gruntów do obszarów o niekorzystnych warunkach zagospodarowania. Oceniając zasadność wniosku pod kątem powierzchni zgłoszonych działek, nie wyjaśnił również, o jaką minimalną powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności mu chodziło. Nie powołał on § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia ONW ani innych uregulowań prawnych w tej materii. Natomiast organ odwoławczy podał inną przyczynę nieuwzględnienia wniosku strony. Nie odniósł się do kwestii powierzchni działek, podał jedynie, że wskazane przez skarżącego grunty nie znajdowały się załączniku nr 2 rozporządzenia ONW. Analizując omawiane przepisy Sąd ustalił, że do grupy obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania "ONW nizinne strefa II" zaliczono także w województwie wielkopolskim nieruchomości położone na terenie wiejskiej części gminy N. – kod statystyczny GUS 3015045 (jako gminy miejsko – wiejskiej). Organ odwoławczy odniósł się do tego faktu arbitralnie uznając, że sporne działki, o numerach ewidencyjnych [...], położone w gminie N. nie zostały, według tych przepisów, zaliczone do obszarów ONW, i nie wyjaśniając, dlaczego tychże działek nie zakwalifikowano do strefy wiejskiej części gminy N. Tym samym nie uzasadnił podstawowej przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego, dotyczącej położenia spornych terenów na obszarach ONW. Zdaniem Sądu, było to tym bardziej istotne, że powierzchnia tych gruntów przekraczała wymagany próg minimalny – 1 ha. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, uznając że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 8 i 107 § 3 kpa, orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poza. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu zaskarżył powyższy wyrok i wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że J. R. T. kwestionował sposób zakwalifikowania przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obu instancji gruntów zgłoszonych do płatności z tytułu ONW, jako leżących w granicach miasta N., co spowodowało uznane przez Sąd, że organy wydały decyzje bez właściwego uzasadnienia, naruszając tym przepisy postępowania administracyjnego, 2. naruszenie prawa materialnego, przez niezasadne stwierdzenie, że organ niewłaściwie zastosował przepisy rozporządzenia ONW, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2 w związku z brzmieniem załącznika nr 2, co spowodowało "naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznawaniu skargi skarżącego w I instancji art. 8 i 107 § 3 kpa i konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy", 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niezamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącego w I instancji, zawartego w osnowie jego skargi, co spowodowało pominięcie przez Sąd istotnych faktów mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, strona nie miała legitymacji do ubiegania się o pomoc finansową z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ponieważ grunty, co do których ubiegał się on o te płatności, położone są w granicach miasta N. i nie są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia ONW. Zatem jego działki nie są uznane za obszary o niekorzystnych warunkach gospodarczych. Wnioskujący miał tego świadomość, co wynikało z odwołana od decyzji z dnia 17 stycznia 2005 r. w sprawie rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności za rok 2004 r. Organ zaznaczył, że to strona we wniosku obowiązana jest podać informacje o położeniu i powierzchni użytkowanych przez siebie działek ewidencyjnych zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Sąd nie uwzględnił tego faktu i zarzucił organom działanie "niezgodne z art. 8 kpc", co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, wbrew opinii Sądu, organ prowadził szeroką akcję informacyjną dotyczącą warunków przyznawania pomocy finansowej, w tym również dotyczącą minimalnych wymagań powierzchni, uprawniającej do otrzymania stosownych płatności, a w decyzji z dnia 14 marca 2006 r. powołał zarówno podstawę prawną jak i faktyczną rozstrzygnięcia. Organ zwrócił też uwagę, że przedmiotowe decyzje dotyczyły wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW, a nie płatności bezpośrednich, gdyż te strona otrzymała na podstawie innej decyzji, z dnia 5 kwietnia 2006 r. Organ odwoławczy ustosunkował się też do zarzutów strony, zawartych w odwołaniu, a dotyczących płatności za 2004 r. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że wniosek został poddany weryfikacji zarówno pod kątem jego kompletności jak i zgodności z referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, udostępnioną organom ARiMR przez jednostki geodezyjne starostw powiatowych. Ponadto, Biuro Powiatowe ARiMR w N., jako organ I instancji, dołożyło należytej staranności występując do Urzędu Miejskiego w N. z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej działek objętych wnioskiem. Pokreślenia wymaga też fakt, że strona nie kwestionowała treści decyzji odmawiającej przyznania płatności, ale miała uwagi co do sposobu załatwienia sprawy, z którym nie zgadzała się ze względu na wcześniejsze działania organów gminy, które włączyły grunty stanowiące jej własność do granic miasta N., co też miało wpływ na treść zaskarżonych decyzji. Strona nie wykazała też, aby wcześniej odwoływała się od decyzji włączających jego grunty do granic miasta, więc organ przyjął, że wtedy decyzje te były dla niej korzystne. Ponadto, co zostało podkreślone w zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2006 r., Agencja nie jest uprawniona do dowolnego kwalifikowania gruntów do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie wstąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania i dlatego ocena legalności zaskarżonego wyroku została dokonana w nawiązaniu do sformułowanych w niej zarzutów. O zasadności skargi kasacyjnej przesądził podstawowy jej zarzut dotyczący naruszenia w wyroku Sądu I instancji § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia. Określono w nim szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Taki zakres uwarunkowania odnoszący się wyłącznie do obszarów wiejskich został uściślony w § 2 ust. 1 pkt 2 przez wymóg prowadzenia działalności rolniczej na obszarze co najmniej hektara i objęcia takich gruntów wykazem obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania sporządzonym w załączniku nr 2 wg podanych tam gmin i wsi. Nie ulega wątpliwości, że grunty objęte kodem statystycznym GUS o numerze 3015045 w załączniku nr 2, wykazanym przez Sąd I instancji, nie dotyczą gruntów położonych na terenie miasta N. Już w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podał, choć bez szczegółowego wywodu, że grunty J. T. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z uwagi włączenia do miasta N., nie były objęte wspomnianym załącznikiem nr 2 do rozporządzenia ONW. Ta okoliczność została dodatkowo potwierdzona załączonym do skargi kasacyjnej pismem Burmistrza N. z dnia 16 czerwca 2005 r. stwierdzającym, że działki nr [...], o które w tej sprawie chodzi, włączono do miasta N. w 1989 r. zgodnie z operatem technicznym nr 60/89 dotyczącym poszerzenia granic miasta i wykazem zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów. W rozpoznawanej sprawie tych czynności z 1989 r. nie można podważać ani przyjmować z jakichkolwiek innych powodów, że sporne działki są położone na obszarach wiejskich w rozumieniu omawianych przepisów, które w niej nie mogły być zastosowane. W zaskarżonym wyroku trafnie dostrzeżono błędy w decyzji organu I instancji, zwłaszcza posłużenie się argumentami o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy z powodu areału gruntów rolnika poniżej 1 ha, które jednak zostały naprawione decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w rozumieniu wymaganych czynności przy zbieraniu i ocenie dowodów. Uchybienia te nie mały w konsekwencji wpływu na wynik sprawy i nie wymagały uchylenia decyzji organów obu instancji. Zresztą i w skardze kasacyjnej znalazły się uchybienia, jak na przykład pominięcie przepisów p.p.s.a. naruszonych przy zarzuconym błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz przemienne wskazywanie art. 8 kpc (?) i art. 8 kpa jako przepisów naruszonych w postępowaniu sądowym – które w konsekwencji zostały uznane za pozostające bez wpływu na wymogi skargi w rozumieniu art. 176 p.p.s.a. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej można więc było przyjąć, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać skargę z wykorzystaniem uprawnień sądu administracyjnego I instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. T., ponieważ rozbieżne uzasadnienie decyzji administracyjnych mogło skłonić go do ich zaskarżenia w postępowaniu sądowym.