II GSK 90/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Andrzej Kuba Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Po 191/06 w sprawie ze skargi J. R. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Po 191/06 po rozpoznaniu skargi J. R. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. T. z dnia 27 kwietnia 2005 r., Nr [...], zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. T. decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju, oraz § 6 ust. 1 w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 14 kwietnia 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 maja 2004 r. odmówił J. T. przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej dalej płatnością ONW) na 2004 rok. Organ stwierdził, że suma powierzchni działek, dla których wnioskowano o płatność z tytułu ONW jest mniejsza niż minimalna wymagana powierzchnia uprawniająca do otrzymania płatności z tytułu ONW, co może wynikać z okoliczności, że niektóre bądź nawet wszystkie działki zgłoszone przez producenta rolnego do płatności z tytułu ONW nie leżą na obszarach ONW. W odwołaniu od tej decyzji J. T.i powołał się na argumentację przedstawioną w pismach z dnia 24 stycznia 2005 r. oraz z dnia 14 marca 2005 r. dotyczącą niedobrowolnego zaliczenia od 1988 r. obszaru jego gospodarstwa rolnego do terenu miasta N. T. Podniósł ponadto, że właściciele sąsiadujących z nim nieruchomości otrzymują płatności z tytułu ONW. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy na skutek powyższego odwołania, decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść § 4 ust. 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. stwierdził, że wskazane przez wnioskującego grunty - działki na terenie miasta N. T. - nie zostały ujęte w załączniku nr 2 do w/w rozporządzenia, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1652 ze zm.), a który to załącznik zawiera zatwierdzony przez Komisję Europejską wykaz obszarów ONW. WSA w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. R. T. na powyższą decyzję uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ I instancji dokonując oceny wniosku nie wyjaśnił, o jaką minimalną powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności ONW chodziło, powołując jedynie w podstawie prawnej orzeczenia przepis § 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r., wskazujący jako warunek uzyskania płatności fakt posiadania przez producenta rolnego na obszarach ONW działek rolnych o łącznej powierzchni minimum 1 ha. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wskazał motywów podjętego rozstrzygnięcia, stwierdził jedynie, że niedochowanie wymogu minimalnej wymaganej powierzchni może (a zatem wcale nie musi) wynikać z tego, iż niektóre, czy nawet wszystkie zgłoszone przez skarżącego działki nie są położone na terenach zaliczonych do obszarów ONW. Organ nie wskazał jednak, które konkretnie działki nie znajdują się na tych obszarach i jakie zastosowano kryterium w celu dokonania ich klasyfikacji pod tym kątem. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że decyzja organu I instancji naruszyła treść przepisu art. 8 k.p.a. nakazujący prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Zdaniem Sądu, organ administracji winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało, dlaczego podjęto takie rozstrzygnięcie, a szczególnie w przypadku nieuwzględnienia żądania strony, organ powinien przekonać ją w uzasadnieniu decyzji, iż jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał inną przyczynę nieuwzględnienia wniosku o płatności bezpośrednie. Nie odniósł się do kwestii powierzchni zgłoszonych działek, podkreślając, że płatności ONW mogą zostać udzielone tylko producentowi rolnemu wobec działek położonych na obszarach ONW, podczas gdy wskazane we wniosku grunty nie znajdowały się w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sąd podkreślił, że z analizy tego załącznika ("Wykaz obszarów ONW") wynika, że do grupy obszarów "ONW nizinne strefa II" zaliczono w Województwie Wielkopolskim także nieruchomości położone na terenie wiejskiej części gminy N. T. - kod statystyczny GUS 3015045 (jako gminy miejsko - wiejskiej). W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie odniósł się do tego faktu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że działki wskazane we wniosku z dnia 17 maja 2004 r. (o numerach ewidencyjnych 1684, 1685 i 1691/1) położone w gminie N. T. nie zostały zaliczone według w/w załącznika do obszarów ONW, gdyż znajdują się one na terenie samego miasta N. T. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie nie można było zakwalifikować tych działek do strefy wiejskiej części gminy N. T., nie powołał się na dokumenty czy akty prawne, z których wynikała konieczność traktowania spornych działek jako części terenu miasta N. T. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób wystarczający przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku, to jest kwestii położenia spornych nieruchomości na terenach ONW, co było tym bardziej istotne, z uwagi na to, że powierzchnia działek zgłoszonych we wniosku przekraczała wymagany próg minimalny -1 ha. Sąd uznał, że decyzja organu ze względu na naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., nie poddaje się kontroli sądowej. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obydwu instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: - błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący kwestionował sposób zakwalifikowania przez organy ARiMR obu instancji, gruntów zgłoszonych przez niego do płatności ONW, jako leżących w granicach miasta N. T., co spowodowało uznanie przez Sąd I instancji, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, polegające na niewłaściwym uzasadnieniu decyzji; - obrazę prawa materialnego poprzez niezasadne uznanie, że skarżący organ niewłaściwie zastosował przepisy rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2 w związku z brzmieniem załącznika nr 2, co spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznawaniu skargi przepisów art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy; - naruszenie prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do stanowiska skarżącego w zakresie jego wiedzy, co do położenia gruntów w granicach miasta N. T., zawartego w osnowie skargi, co spowodowało pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych faktów mających wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że grunty, co do których wnioskujący ubiegał się o przyznanie płatności ONW, położone są w granicach miasta N. T. i nie są ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. Wnioskujący miał tego świadomość, co potwierdził w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. T. Nr [...]. Zdaniem organu, wnioskodawca winien podać we wniosku informacje o położeniu i powierzchni użytkowanych przez siebie działek ewidencyjnych, zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji nie wziął powyższego faktu pod uwagę wydając wyrok, przez co zarzucił organom działanie niezgodne z art. 8 k.p.a. Nieuwzględnienie powyższych faktów przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że prowadził szeroką akcję informacyjną dotyczącą warunków przyznawania płatności ONW, również dotyczącą minimalnych wymagań powierzchni uprawniającej do otrzymania tej płatności. Stwierdził, że organ I instancji wskazał podstawę prawną i faktyczną decyzji, to jest niespełnienie wymogu 1 ha powierzchni działek rolnych usytuowanych na obszarach ONW. Wydane w sprawie decyzje dotyczyły wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW, nie jak podkreślił Sąd I instancji płatności bezpośrednich, gdyż te skarżący otrzymał na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 grudnia 2004 r. Skarżący organ podniósł, że ustosunkował się do zarzutów odwołania z dnia 5 maja 2005 r., w którym wnioskujący - powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 24 stycznia 2005 r. oraz skardze do WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2005 r. - twierdził, iż grunty co do których wnioskował o płatności ONW zostały włączone do granic miasta N. T. wbrew jego woli, a sposób gospodarowania się nie zmienił. Skarżący organ odwoławczy stwierdził, że może naprawić (sanować) wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji i utrzymać ją w mocy, uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organy obu instancji nie odniosły się do faktu, iż nieruchomości położone na terenie wiejskiej części gminy N. T. są objęte płatnościami z tytułu ONW, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji wniosek został poddany weryfikacji zarówno pod kątem jego kompletności jak i zgodności z referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, z której wynika, że zgłoszone działki figurują pod nr kodu statystycznego GUS 301504-4.0001, a dopłatami zostały objęte grunty położone na terenach wiejskich gminy N. T., jak słusznie zauważył Sąd I instancji, objętych kodem statystycznym GUS nr 3015045. Powołanie zatem w uzasadnieniu bazy danych działek ewidencyjnych wskazuje na podstawę zakwalifikowania działek do terenu miasta N. T. Nadto, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w N. T. wystąpił w dniu 11 kwietna 2005 r. do Urzędu Miejskiego w N. T. z prośbą o informację dotyczącą działek objętych wnioskiem. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miejski pismem z dnia 16 czerwca 2005 r. potwierdził dane zawarte w bazie danych działek ewidencyjnych. W konkluzji wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że skarżący nie kwestionował treści decyzji, a jedynie sposób załatwienia sprawy, z którym nie zgadzał się ze względu na wcześniejsze działania organów gminy, które włączyły grunty stanowiące jego własność do granic miasta N. T. Podniósł, że organy ARiMR nie są uprawnione do dowolnego kwalifikowania gruntów do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zatem w powyższej sprawie nie mogły zostać wydane decyzje o innej treści. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że organy ARiMR nie naruszyły treści przepisów art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności, spowodowało wydanie wyroku z naruszeniem prawa. J. R. T. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jej zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niezasadnie uchylił decyzje organów obydwu instancji, poprzez przyjęcie, iż zostały one wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 8 i 107 § 3 kpa. Zdaniem organu takie rozstrzygnięcie naruszało przepisy rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., w szczególności § 2 ust. 1 pkt 2 w związku z treścią załącznika nr 2, co spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy rozpoznawaniu skargi. Podkreślono także, iż organy ARiMR nie są uprawnione do dowolnego kwalifikowania gruntów do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zatem w powyższej sprawie nie mogły zostać wydane decyzje o innej treści. Dokonując oceny tak skonstruowanych zarzutów NSA zauważa, iż przedmiotem sprawy była dokonana przez Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku ocena, czy postępowanie z wniosku J. T. z dnia 17 maja 2004 r. o przyznanie płatności z tytułu m.in. wsparcia - wykonywanej przez niego działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. - było prowadzone przez organy zgodnie z przepisami nie tylko prawa materialnego administracyjnego (w szczególności ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, zwanej dalej ustawą, i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich), ale i zasadami procedury administracyjnej, wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), o którego zastosowaniu w tego rodzaju sprawach przesądza wprost treść art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. W tym miejscu podkreślić należy, iż jedną z zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli jest, powołana przez WSA w Poznaniu, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Mimo, że zasada ta, określona w art. 8 kpa, jest rozumiana (jak i pozostałe zasady) jedynie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej, to wynikają z niej konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. SA/Lu 694/92, opublikowany w: Wspólnota z 1993 r., nr 44 s. 18). Warto zauważyć, iż nie jest możliwe stworzenie wyczerpującego katalogu zachowań, które służą budowie zaufania obywatela do organów państwa, dlatego w doktrynie ujmuje się tę zasadę przeważnie od strony negatywnej, wyliczając takie działania organów, które pozostają z omawianą zasadą w sprzeczności. Podkreśla się przy tym, iż szeroki zakres, który obejmuje zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, powoduje, iż stanowi ona swoistą klamrę spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jednym z elementów składających się na tę "klamrę" jest obowiązek (wyrażony wprost w art. 11 i 107 § 3 kpa) należytego uzasadnienia przez organy administracji wydawanych decyzji, zwłaszcza decyzji odmownych. Ma to na celu wzbudzenie u obywatela przekonania (które powinno być zgodne ze stanem rzeczywistym), iż jego sprawa została wnikliwie rozpoznana oraz, że powody niekorzystnego dlań rozstrzygnięcia wynikają z właściwie odczytanej i zastosowanej normy prawnej. Innymi słowy, chodzi o to, aby obywatel czuł się przekonany, a nie pokonany przez administrację publiczną, która działa w sprawie zawsze z pozycji podmiotu silniejszego. Dlatego też sąd administracyjny - w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań - nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondowały ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu. Jako przykład takich działań może służyć sytuacja, w której organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję posługuje się nowymi argumentami, nie odnosząc się w ogóle, lub w pobieżny sposób do uzasadnienia decyzji wydanej przez organ niższego stopnia, z którym to uzasadnieniem polemizował podmiot wnoszący odwołanie. Zdaniem NSA, na gruncie rozpatrywanej sprawy prawidłowa była ocena dokonana przez WSA w Poznaniu, iż podanie przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa innej przyczyny nieuwzględnienia wniosku (o przyznanie płatności z tytułu wsparcia - prowadzonej przez niego działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r.) aniżeli wskazana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. organu pierwszej instancji, oraz brak równoczesnego odniesienia się do zarzucanych przez stronę wad postępowania pierwszoinstancyjnego, naruszały art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie obydwu decyzji. W istocie bowiem z uzasadnień obydwu rozstrzygnięć obywatel (oraz kontrolujący legalność decyzji sąd) nie mógł się dowiedzieć, co tak naprawdę zadecydowało o odmowie przyznania wnioskowanego przez niego wsparcia. W tym też kontekście nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do tego, że Sąd I Instancji nie powinien uchylać zaskarżonych decyzji skoro merytorycznie odmowa przyznania wsparcia - w szczególności w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - była zasadna. Zdaniem NSA nawet taka sytuacja - o ile oczywiście ma miejsce, czego nie można być pewnym, właśnie z uwagi na lakoniczny sposób sporządzenia uzasadnienia wydanych przez organy rozstrzygnięć - narusza istotę zasady przekonywania, rozumianej jako część zasady pogłębiania zaufania do organów. Zasada ta wymaga przekazania w sposób jasny i logiczny stronie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby w miarę możliwości uniknąć wszczynania postępowania odwoławczego, względnie aby doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Dlatego też uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w§ 3 art. 107 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania - a co za tym idzie i zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji - nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów merytorycznie istotnych, tak jak miało to miejsce w sprawie z wniosku J. T. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. SA/Lu 2479/94, niepubl., w którym zobrazowano rolę uzasadnienia decyzji w sposób następujący: "..jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma -zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy ocenić trzeba, iż uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach, oraz okoliczności towarzyszące wydaniu tych rozstrzygnięć, w ogóle nie przystawały do wskazanych wymagań, co słusznie podniósł WSA w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wniosek J. T. z dnia 17 maja 2004 r. w zakresie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej prowadzonej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania został bowiem załatwiony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. T. dopiero decyzją z 27 kwietnia 2004 r., Nr [...]. Nastąpiło to już po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Poznaniu na ostateczną decyzję z 7 marca 2005 r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję z 22 grudnia 2004 r, Nr [...], o przyznaniu płatności w łącznej kwocie 3162,99 zł z tytułu tzw. Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Oznacza to, iż organy rozpoznając wniosek J. T. pominęły pierwotnie milczeniem jego żądanie przyznania wsparcia z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ponadto, WSA w Poznaniu zasadnie zwrócił uwagę, że o ile w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 kwietnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. T. wskazywał - jako uzasadnienie odmowy uwzględnienia wniosku - na fakt, iż suma powierzchni działek rolnych, dla których wnioskowano o płatności z tytułu ONW jest mniejsza niż minimalna wymagana powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności z tytułu ONW, o tyle Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR podał, że powodem nieuwzględnienia wniosku J. T. było to, że nieruchomości skarżącego nie mieszczą się w wykazie obszarów uprawnionych do świadczeń z ONW, stanowiącym załącznik Nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zdaniem NSA, podana przez Sąd I Instancji powyższa rozbieżność ocen obydwu organów - jako przyczyna uzasadniająca wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego - nie wyklucza jednocześnie prawdziwości podnoszonego przez autora skargi kasacyjnej argumentu, iż organ odwoławczy mógł sanować wadliwe rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji. Tyle tylko, że wówczas to organ odwoławczy powinien uzasadnić, dlaczego wycofuje się z argumentacji podanej stronie przez organ I instancji, ocenić zasadność argumentów strony zawartych w odwołaniu, a następnie precyzyjnie uzasadnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które powinny zostać w sprawie wzięte pod uwagę. W przeciwnym bowiem razie mamy do czynienia z sytuacją, w której obywatel dostaje od organów czytelny komunikat, że niezależnie od powodów wydania przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz niezależnie od siły polemicznych argumentów przywołanych w odwołaniu, i tak sprawa zostanie załatwiona odmownie. Ponadto sekwencja tak uzasadnionych rozstrzygnięć organów administracji publicznej powoduje, iż decyzje te nie poddają się kontroli jurysdykcyjnej, na co zwrócił słusznie uwagę WSA w Poznaniu. Podsumowując, stwierdzić raz jeszcze należy, że organ administracji ma prowadzić postępowanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w kpa, to jest dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiać zaufanie obywateli do organów, należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, udzielać stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły powyższe zasady. Jak już bowiem wspomniano organ odwoławczy miał obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w myśl przepisu art. 136 k.p.a., może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie NSA, WSA w Poznaniu zasadnie stwierdził, iż ustalenia i ich ocena dokonane przez organy są niewystarczające i tym samym naruszające prawo. Decyzje te nie spełniały wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zostały wydane z naruszeniem uprawnień strony wynikających z zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. i dlatego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. NSA pragnie wyrazić w tym miejscu swoje zaniepokojenie pewną ogólną tendencją - dającą się zauważyć w sprawach z wniosków o przyznanie rolnikom (ale nie tylko im) finansowego wsparcia, z rozmaitych funduszy i w różnych formach -która polega na unikaniu wydawania rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnych. Przykładem takiej sytuacji mogły być rozstrzygnięcia wydawane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach wniosków o przyznanie dofinansowania projektu na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Ostatecznie dopiero uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 NSA musiał przesądzić wprost, iż tego rodzaju "pisma" powinny przybierać formę decyzji administracyjnych ze wszelkimi tego prawnymi konsekwencjami. Natomiast obecnie, gdy organy wydają decyzje administracyjne, to w nieuprawniony sposób ograniczają ich uzasadnienie, co prowadzi - tak jak w niniejszej sprawie - do istotnego naruszenia zasad postępowania określonych w kpa, w szczególności prawa strony do poznania powodów takiego a nie innego załatwienia jej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.