II SA/Kr 2280/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski /spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania wykonywania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. K. i A. K. kwotę 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...].09.2002 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawd Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał zaniechać wykonywania wszelkich robót budowlanych na terenie dziatki nr [...] w P., gm. G. przez właścicieli D. i J. N....... bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Odwołanie E. i A. K. o tyle zostało uwzględnione, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2003 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek E. i A. K. z dnia [...].08.2002r. a przedmiotem postępowania jest wykonanie fundamentu oraz szalunków bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę na działce nr [...] w P. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że D. i J. N. "rozpoczęli roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentu pod budynek i przygotowaniu szalunków pod dalsze roboty" . Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Inwestorzy wymaganej decyzji nie uzyskali, gdyż jak wynika ze zgromadzonych dokumentów w przedmiotowej sprawie wydana została jedynie decyzja Wójta Gminy z dnia [...].06.2002 r. dot. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z obiektami towarzyszącymi w ramach zabudowy zagrodowej dla rolnika posiadającego gospodarstwo rolne o pow. 2 ha na działce nr [...] w miejscowości P., uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...].01.2003 r. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7, 77 kpa "co miało wpływ na merytoryczną treść decyzji". Organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny z jakich powodów uznał, że wykonanie fundamentów i szalunków są robotami budowlanymi, o których mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co warunkowało prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego wynikają okoliczności, wskazujące raczej na, wznoszenie obiektu, którego do chwili orzekania nie ukończono realizując jedynie fundamenty. Roboty budowlane, o których mowa w art. 50 i 51 Prawa Budowlanego z 1994 r., "wymagające tak samo pozwolenia na budowę lub zgłoszenia są tymi robotami, które nie polegają na budowaniu obiektu". Organ I instancji będzie zatem musiał rozważyć czy nie dokonano budowy "części obiektu budowlanego" oraz ustalić okoliczności co do zaistnienia przesłanek przepisu, w oparciu o który zostanie wydana przez niego decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli E. i A. K. i wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie samowoli budowlanej wraz z nakazem rozbiórki przy równoczesnym wykazaniu rażącego naruszenia prawa przez PINB w W. Pana A. J.". Sprawę prostą, nie wymagającą dodatkowych czynności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "załatwiał tzn.: nie załatwiał zamiast dwóch tygodni - dziesięć miesięcy. Podejrzenia, iż "przetrzymywanie odwołania ma na celu próbę podciągnięcia sprawy pod nową Ustawę o zmianie Ustawy - Prawo budowlane, potwierdziły się". Organ odwoławczy wydał swoją decyzję po wejściu w życie tej ustawy, a ponadto bezprawnie powołał się na nią i zalecił jej stosowanie organ I instancji. Zastrzeżenie skarżących "budzi: czy podstawą prawną w sprawie wszczętej [...].08.2002 r. "rozstrzygniętej" decyzją z [...].09.2002 r. może być przepis z dnia [...].03.2003 r., wchodzący w życie z dniem [...].07.2003. Artykuł 7. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. określa przepisy techniczno-budowlane, a przecież samowola nie zależy od warunków techniczno-budowlanych tzn. jest obojętne co zostało samowolnie wybudowane". Organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dysponując niezbitymi dowodami samowoli budowlanej a z dowodów tych wynika, że "N. rozpoczęli budowę bez pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie nie istnieje do dzisiaj. Inwestorzy nie posiadają nawet ustalonych warunków zabudowy". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że organ II instancji mimo wezwania Sądu przedstawił jedynie akta administracyjne II instancji. Wszystkie akta przekazane do spraw ze skarg E. i A. K. rozpatrywanych przez Sąd w dniu 29.11.2006 r., cechowały się wyjątkową niestarannością, nieuporządkowaniem i brakiem chronologii. Nie mniej jednak w sprawie niniejszej mogły stanowić podstawę do rozpoznania skargi. Wielokrotnie już sądy administracyjne zwracały uwagę organom administracji, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, póz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). W sprawie niniejszej organ odwoławczy w niezbyt jasnym uzasadnieniu stoi na stanowisku, że organ I instancji nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że "wykonanie fundamentów i szalunków są robotami budowlanymi, o których mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co warunkowało prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego wynikają okoliczności, wskazujące raczej na wznoszenie obiektu, którego do chwili orzekania nie ukończono realizując jedynie fundamenty. Przypomnieć należy, że roboty budowlane, o których mowa w art. 50 i 51, wymagające tak samo pozwolenia na budowę lub zgłoszenia są tymi robotami, które nie polegaj ą na budowaniu obiekt". Nie wiadomo dlaczego organ II instancji nie może "rozważyć czy nie dokonano budowy "części obiektu budowlanego" oraz ustalić okoliczności co do zaistnienia przesłanek przepisu, w oparciu o który zostanie wydana przez niego decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty" i dlaczego ta okoliczność "wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części". Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.