III SA/Wa 2444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z 6 lipca 2004 r. M. S., zwany dalej Skarżącym zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 1999 r. do lipca 2003 r. ze względu na swoją szczególną sytuację rodzinną i stan majątkowy. W ocenie Skarżącego opłacenie przedmiotowych należności pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z [...] marca 2006 r. Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 ze zm., dalej jako uosus) - odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz pracy w łącznej kwocie 13.237,54 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że w związku z prowadzoną działalnością wywiązywał się obowiązku opłacania składek na ZUS, jednocześnie w okresie czasowego zaprzestania jej prowadzenia korzystał z "możliwości wyrejestrowania się z opłacania składek". Skarżący wskazał na przyczyny w przerwach w działalności, zaznaczając, że były one zgłaszane do urzędu skarbowego. W jego ocenie w sposób rzetelny dowiódł on, ze osiągane dochody nie są wysokie i wystarczają jedynie na zaspokojenie bieżących wydatków jego rodziny, w tym kosztów leczenia jej członków oraz kształcenia syna. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że jego dochody są stabilne, argumentując, że są one uzależnione od jego stanu zdrowia. Także dochód jego żony jest niewielki a nadto jest on pomniejszany o należne z tytułu spłaty pożyczki mieszkaniowej i remontowej raty w wysokości 275 zł. Skarżący przypomniał, że sam jest pod stałą opieką lekarską, także jego żona i syn są poważnie chorzy. Zdaniem Skarżącego przedstawiona przez niego sytuacja wypełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3a uosus, albowiem uregulowanie należności względem ZUS pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako Kpa) w zw. z art. 83 ust. 4 uosus - utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż Skarżący, który prowadzi działalność gospodarczą (przewóz osób) od 1991 r. i z tego tytułu zobowiązany jest opłacać składki na wskazane ustawą ubezpieczenia, pozostaje w zwłoce z zapłatą składek za okres od grudnia 1999 r. do marca 2004 r. Skarżący rozlicza się w formie karty podatkowej i zgodnie z PIT -28 przychód z działalności gospodarczej za 2005 r. wyniósł 21.671,00 zł. Ponadto Skarżący jest zatrudniony przez M. s.c. na podstawie umowy o pracę nakładczą i z tego tytułu osiąga średnie miesięczne wynagrodzenie w kwocie 40,64 zł netto (średnia za miesiące styczeń - marzec 2006 r.). Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz 16-letnim synem. Żona jest zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony z średnim miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie netto 1.393,20 zł. Z zaświadczenia wystawione przez pracodawcę żony Skarżącego z 2 stycznia 2006 r. wynika, że otrzymała ona w 1996 r. z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych pożyczkę na zakup mieszkania w kwocie 10.000,00 zł + odsetki w kwocie 5.041,67 zł. Razem zadłużenie z tytułu pożyczki wynosiło 15.041.67 zł. Zdaniem organu wysokość raty - 125,35 zł oraz fakt, iż spłata pożyczki rozpoczęła się w lutym 1996 r. wskazywałaby, iż pożyczka została spłacona w całości w lutym 2006 r. Skarżący nie zalega w podatkach, nie deklaruje zobowiązań finansowych z tytułu zaciągniętych kredytów, w bankach, instytucjach czy u osób trzecich. W skład jego majątku wchodzi samochód osobowy marki [...] (rok prod.1993) wykorzystywany do prowadzenia działalności oraz mieszkanie własnościowe na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej o pow. użytkowej 50,10 m2. Jednocześnie Skarżący przedstawił koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, prowadzeniem działalności gospodarczej oraz wydatki ponoszone na zakup leków. W aktach znajduje się ponadto dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia wnioskodawcy, jego żony i syna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezes Zakładu podniósł, że co do zasady umorzenie należności może nastąpić tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a uosus. Podkreślił również, że rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze uznania administracyjnego, co oznacza że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 uosus lub rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, powoływanego dalej jako rozporządzenie). Niezależnie od powyższego Prezes Zakładu podkreślił, że składki na ubezpieczeniowe mają charakter należności publicznoprawnych, a zatem zasadą powinno pozostać ich opłacanie, nie zaś ich umarzanie. W konkluzji Prezes Zakładu stwierdził, iż przesłanki umorzenia należności z tytułu składek nie zostały spełnione. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, bowiem istnieje możliwość zabezpieczenia i dochodzenia należności na majątku zobowiązanego. Ustalone fakty, przede wszystkim zaś, że Skarżący posiada określony majątek, prowadzi zarobkową działalność gospodarczą, wykonuje pracę nakładczą, a także, iż stałe źródło dochodu posiada również jego żona, pozwalają zdaniem organu przyjąć, że w razie braku dobrowolnego uiszczenia należności może być wobec niego wszczęta skuteczna egzekucja. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego dotyczącej jego stanu zdrowia Prezes Zakładu podkreślił, że przepisy rozporządzenia wprowadzają wymóg istnienia związku przyczynowego między chorobą osoby zobowiązanej do opłacania składek a możliwością uzyskiwania dochodu. Wskazane schorzenia Skarżącego nie pozbawiają go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania określonego dochodu, w stosunku pracy pozostaje również żona Skarżącego. Jednocześnie Prezes Zakładu zaznaczył, że wskazane przez Skarżącego koszty działalności podlegają odliczeniu od przychodu. Uznał również, iż koszty naprawy samochodu nie są stałym składnikiem miesięcznych kosztów działalności. W ocenie organu brak było podstaw by przyjąć, że Skarżący nie ma możliwości pozyskania środków finansowych pozwalających na zaspakajanie uzasadnionych potrzeb życiowych jego i rodziny, a w dalszej kolejności także stopniową spłatę należności składkowych. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność ze stanem faktycznym oraz naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Skarżącego organ w sposób nieobiektywny ocenił sytuację majątkową i zdrowotną członków jego rodziny. Nieprawdziwa jest także informacja o tym, że rozlicza się w formie karty podatkowej, ponieważ od wielu lat rozlicza się na podstawie "zryczałtowanego podatku dochodowego". Skarżący określił swoje dochody jako niestabilne co wiąże się z jego stanem zdrowia i uniemożliwiające spłatę przedmiotowych należności. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego materiał dowodowy. W szczególności wskazać należy, że Prezes Zakładu w sposób uzasadniony wykazał, że Skarżący dysponuje bieżącymi dochodami z działalności gospodarczej i oraz umowy o pracę nakładczą, dochody z tytułu zatrudnienia osiąga także jego żona. W połączeniu z ustaleniem, że Skarżący jest właścicielem pojazdu oraz współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, Prezes Zakładu trafnie uznał, że przyjęcie, że spełniona jest przesłanka nieściągalności należności byłoby co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu Prezes Zakładu prawidłowo rozpatrzył także przesłanki umorzenia wynikające z art. 28 ust. 3 a uosus oraz przepisów rozporządzenia i w sposób uzasadniony przyjął, że osiągane przez Skarżącego i jego małżonkę stałe dochody nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi jego rodziny, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez Skarżącą i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Podkreślenia wymaga, iż Prezes Zakładu w szczególności trafnie organ podniósł, iż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, stanowić może przesłankę umorzenia należności tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę jako nieuzasadnioną oddalił. ----------------------- 6