VII SA/Wa 1136/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych skargę oddala VII SA/Wa 1136/06 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2003r. M. K. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Decyzją z dnia [...] października 2003r [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa nadała M. K. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Stwierdzono w niej, że wnioskodawca posiada prawem wymagane wykształcenie i praktykę zawodową konieczną do uzyskania uprawnień budowlanych w ww. specjalności oraz uzyskał pozytywny wynik egzaminu. Odwołanie od tej decyzji złożył M. K., podnosząc, iż nadane mu uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nie powinny zawierać ograniczeń w odniesieniu do dróg i mostów. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U Nr 80, poz. 718) , która m.in. wyodrębniła ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej dwie dodatkowe specjalności: specjalność - drogi i specjalność - mosty. Uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń stanowią podstawę do projektowania, kierowania robotami budowlanymi w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków a także m.in. obiektów budowlanych gospodarki wodnej, morskich obiektów hydrotechnicznych, obiektów budowlanych melioracji wodnej. Stosownie do przepisu § 5 ust. 3 d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. nr 175, poz. 1704), uprawnienia bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie. Zakres ten ustalony jest w § 5 ust. 3a i 3b. ww. rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono także, że wnioskodawca złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń w dniu 14 lipca 2003r., a więc po dniu 11 lipca 2003r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Z tego też powodu uznano, że sprawa nadania skarżącemu uprawnień budowlanych powinna być rozpatrywana na podstawie przepisów znowelizowanego prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi M. K. na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2004r. wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez nieuprawniony organ, gdyż podpisana została tylko przez część członków składu orzekającego, który brał udział przy przeprowadzeniu egzaminu i podjęciu uchwały Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej nr [...] z dnia [...] października 2003r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych. Sąd, wydając wyrok w tej sprawie, uznał, że decyzja z dnia [...] października 2003r. [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wydana została z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących właściwości Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej zawartych w art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 11 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych i spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższego wadą nieważności dotknięta jest również zaskarżona decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów z dnia [...] marca 2004r., gdyż utrzymuje w mocy nieważną decyzję wydaną w pierwszej instancji, czym rażąco narusza prawo - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, że stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji czyni bezprzedmiotowym rozważania na temat wywodów skargi w pozostałym zakresie. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] j Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] nadała M. K. uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. K., wnosząc o jej zmianę, uwzględniającą nadanie mu uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej również w szczegółowym zakresie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalnościach drogowej i mostowej. Skarżący podkreślił także, że w dniu 8 lipca 2003r. wpłacił opłatę egzaminacyjną i w związku z tym faktyczny termin wszczęcia postępowania kwalifikacyjnego nastąpił w dacie dokonania tejże wpłaty a więc przed dniem 11 lipca 2003r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Zdaniem skarżącego wniosek winien być rozpatrzony na podstawie ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2006r. uchyliła zaskarżoną decyzję w części określającej zakres uprawnień budowlanych strony i w tym zakresie orzekła co do istoty sprawy w ten sposób, że: M. K. na podstawie decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej jest upoważniony do: 1. projektowania, sprawdzania projektów architektoniczno - budowlanych i sprawowania nadzoru autorskiego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 2. sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, 3. wykonywania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności mostowej i drogowej - zgodnie z § 5 ust. 3d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona złożyła wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w dniu [...] lipca 2003r. co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Chodzi zatem o złożenie przed organem oświadczenia woli obejmującego żądanie wszczęcia postępowania. Samo uiszczenie opłaty nie spełnia tej przesłanki, z tego też względu nie można uznać, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2003r., tj. w dniu uiszczenia przez skarżącego opłaty za postępowanie kwalifikacyjne. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wniósł M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 Konstytucji RP i rażące naruszenie art. 9 k.p.a oraz wnosząc o jej uchylenie i zmianę w części ograniczenia uprawnień budowlanych w specjalności drogowej i mostowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Słusznie organ uznał, że skoro wnioskodawca złożył wniosek w dniu [...] lipca 2003r o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, to w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw. Uiszczenie opłaty przez skarżącego za postępowanie kwalifikacyjne w dniu [...] lipca 2003r. jest czynnością techniczną i nie może stanowić daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. z 1995r. Nr 8, poz. 38 ze zm.). Dowód wpłaty należy załączyć do wniosku. Jest więc oczywiste, że dokonanie wpłaty stanowi czynność poprzedzającą złożenie wniosku, a zatem złożenie wniosku jest czynnością prawną odrębną od dokonania wpłaty. Faktu złożenia żądania nie można zaś domniemywać. Zgodnie z przepisem art. 61 § 3 k.p.a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro zatem wniosek został złożony do organu po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do rozpatrywania sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed zmianą. Warunkiem rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych jest bowiem wszczęcie postępowania przed dniem 11 lipca 2003r. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, której przepisy regulują kwestie związane z nadaniem uprawnień budowlanych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, w art. 14 ust. 1 określa, w jakich specjalnościach uprawnienia budowlane są udzielane. W katalogu tym jako oddzielne specjalności wymienione są m.in. konstrukcyjno-budowlana, drogowa i mostowa. Wcześniej, tj. przed 11 lipca 2003r. drogi i mosty wchodziły w zakres specjalności konstrukcyjno - - budowlanej i nie były uregulowane w ustawie - Prawo budowlane a jedynie § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 8, poz. 38 ze zm.) będącego aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć należy, że wraz ze zmianą ustawy - Prawo budowlane, na mocy której wprowadzono do obrotu prawnego nowe specjalności, nie dokonano zmiany rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnej funkcji technicznych w budownictwie. W rozporządzeniu tym nie określono, jaki jest zakres specjalności mostowej i drogowej i nie zmieniono § 18 rozporządzenia. W wyniku czego, mimo wprowadzenia w drodze przepisów ustawowych specjalności mostowej i drogowej, w świetle obowiązujących przepisów wykonawczych mosty i drogi nadal pozostawały jako specjalizacje techniczno - budowlane w obrębie specjalności konstrukcyjno- -budowlanej. Z powyższego wynika, że § 18 omawianego rozporządzenia pozostawał w rozbieżności z art. 14 ust. 1 pkt 2 2 a i 2b ustawy - Prawo budowlane. Nie ulega jednak wątpliwości, że mógł być stosowany tak jak pozostałe przepisy tego aktu tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostawał w sprzeczności z ustawą a nie wprost bez ograniczeń. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, że całość postępowania o nadanie uprawnień budowlanych została przeprowadzona na podstawie sprzecznego z ustawą rozporządzenia. W dniu 16 października 2003r. nastąpiła zmiana rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która dostosowała przepisy wykonawcze do przepisów ustawy - Prawo budowlane obowiązujące po 11 lipca 2003r. W wyniku tej zmiany został zmieniony opisywany wyżej § 18 rozporządzenia poprzez zmianę załącznika nr 3 do rozporządzenia, w którym określono nowy zakres przedmiotowy specjalności konstrukcyjno-budowlanej z wyłączeniem dróg i mostów. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając w dniu [...] kwietnia 2006r. zaskarżoną decyzję zgodnie z ustawą i przepisami wykonawczymi, nadając skarżącemu uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej określił także, że jest upoważniony do wykonywania uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności mostowej i drogowej. Powyższe jest zgodne z przepisem § 5 ust. 3d rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, z którego wynika, że uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej uprawniają również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach drogowej i mostowej w ograniczonym zakresie. Podnoszony przez skarżącego argument zawarty w skardze, aby nadanie mu uprawnień budowlanych nastąpiło w dacie [...] września 2003r. zgodnie z obowiązującym w tej dacie stanem prawnym nie może zostać uwzględniony. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisów wykonawczych sprzecznych z ustawą byłoby wadliwe. W takim stanie prawnym prawidłowo organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o przepisy wykonawcze dostosowane do przepisów ustawy - Prawo budowlane obowiązujące po 11 lipca 2003r. Nadanie zatem uprawnień w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanych, które upoważniałyby także do projektowania bez ograniczeń obiektów drogowych i mostowych w świetle wyżej opisanych przepisów byłoby sprzeczne z obowiązującą ustawą. W świetle powyższego na zastosowanie wskazanych wyżej przepisów w zaskarżonej decyzji nie ma wpływu także fakt, iż wnioskodawca zdawał egzamin w okresie, gdy w świetle przepisów wykonawczych mosty i drogi pozostawały częścią specjalności konstrukcyjno-budowlanej ( wyrok NSA z dnia 26 .07.2006r., sygn. akt II OSK 1198/05). Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ prawidłowo uwzględnił wszystkie zmiany przepisów i zastosował je właściwie w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)