II SA/Lu 784/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem kosztów postępowania. II SA/Lu 784/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] maja 2006 r., odmawiającą T.M. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 przewidziano na wspieranie gospodarstw niskotowarowych 293,1 mln euro. Biura powiatowe Agencji przyjmowały wnioski do 22 marca 2005 r., bowiem na podstawie prowadzonej prognozy wydatkowania środków finansowych stwierdzono, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany. Organ drugiej instancji podkreślił, iż wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych został złożony przez T.M. w dniu 28 października 2005 r. (data stempla pocztowego), a więc po wyczerpaniu środków finansowych przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, wobec czego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł T. M., podnosząc, iż organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż skarżący spełniał wszystkie warunki do przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący zarzucił również organowi prowadzenie drobiazgowego postępowania wyjaśniającego, mimo iż wniosek złożony przez niego w dniu 25 października 2005 r. był kompletny. T. M. podniósł wreszcie, iż z tego, co jest mu wiadomo, wnioski można było składać w dowolnym terminie, zaś wskazana przez organ wysokość limitu środków przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w kwocie 293,1 mln euro jest niewiarygodna. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji podniósł dodatkowo, że w dniu 18 marca 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji został poinformowany przez Centralę Agencji, że środki przeznaczone na finansowanie programu wspierania gospodarstw niskotowarowych zostały wyczerpane i w związku z tym ostatnim dniem przyjmowania wniosków w 2005 r. był dzień 22 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 , 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły - mimo obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Jest okolicznością bezsporną, że w dniu 28 października 2005 r. skarżący złożył wniosek o pomoc finansową na działanie: Wspieranie gospodarstw niskotowarowych (wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego). Pomoc ta przewidziana jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu Akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Na podstawie art. 2 i 3 ust. 2 pkt 2 ustawy opracowany został i ogłoszony plan rozwoju obszarów wiejskich, przyjęty przez Komisję Europejską. Plan ten stanowi załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958). Szczegółowe zasady przyznawania pomocy objętej planem określone zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana: 1) do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro, określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych; 2) według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. Płatność przyznawana jest na wniosek producenta rolnego, składany do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego (§ 6 ust. 2). Wniosek składa się w dowolnym terminie (§ 6 ust. 3). Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie jest wprawdzie ograniczone żadnym terminem, jednak pomoc dla gospodarstwa niskotowarowego może być udzielona tylko wówczas, gdy nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na ten cel. Płatności są bowiem udzielane do wysokości limitu określonego w planie rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły skarżącemu przyznania płatności z uwagi na brak środków na pomoc dla gospodarstw niskotowarowych. Zarówno jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują żadnych dowodów potwierdzających wyczerpanie limitu środków przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do stwierdzenia faktu braku środków i przytoczenia przepisu rozporządzenia, co narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., zobowiązujący organy administracji do wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest wprawdzie znacznie obszerniejsze, nadal jednak nie wyjaśnia, z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., na jakiej podstawie organy przyjęły, że limit środków został wyczerpany. Organ drugiej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na bliżej nieokreśloną prognozę wydatkowania środków finansowych i stwierdził, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany. Nie wskazał jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego takie ustalenie. Dowód taki nie został także przeprowadzony w postępowaniu przed Sądem. Z pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 marca 2005 r., skierowanego do dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji, którego kopia złożona została na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r., wynika jedynie, że w ocenie Prezesa Agencji limit środków jest bliski wyczerpania, dlatego polecono wstrzymanie z dniem 22 marca 2005 r. przyjmowania wniosków o przyznanie płatności. Organy nie wyjaśniły zatem w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy wyczerpany został limit środków przewidzianych na pomoc finansową dla gospodarstw niskotowarowych, co uzasadniałoby odmowę przyznania płatności. O tym, że limit nie został wyczerpany w terminie wskazywanym przez organy świadczą ogłoszenia ukazujące się na oficjalnej stronie Agencji: www.arimr.gov.pl, w których informowano producentów rolnych o możliwości składania wniosków ponownie od dnia 6 listopada 2006 r., ponieważ analiza wydatkowania środków wykazała oszczędności. Należy również zauważyć, że organ drugiej instancji wskazał kwotę 293,1 mln euro jako przewidzianą na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w latach 2004 – 2006, gdy tymczasem w powoływanym już wyżej planie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006, ogłoszonym w dniu 15 listopada 2004 r. (M.P. Nr 56, poz. 958) kwota ta wynosi 376,3 mln euro (por. pkt 8.Orientacyjna zbiorcza tabela finansowa planu w mln EUR). Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w ogóle tej rozbieżności. Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy, co narusza przepis art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 1 k.p.a., brak było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podnieść również należy, że skarżący wzywany był do uzupełniania wniosku złożonego po 22 marca 2005 r., a więc po terminie przewidywanego wyczerpania limitu i mimo to dwukrotnie informowano go o nie wydaniu decyzji w terminie jedynie z powodu "spiętrzenia zadań realizowanych przez Agencję", dodając, że termin płatności nie ulega zmianie. Decyzja odmowna z powodu wyczerpania – jak wskazano - na długo przed złożeniem przez skarżącego wniosku limitu środków przeznaczonych na pomoc dla gospodarstw niskotowarowych wydana została natomiast po upływie prawie siedmiu miesięcy od złożenia wniosku. Naruszone zostały w ten sposób nie tylko wymienione wyżej reguły postępowania wyjaśniającego, ale także wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób, który ma pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji mimo braku niezbędnych ustaleń i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie obu decyzji oznacza konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania i rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnią organy, jaka była rzeczywista wysokość limitu środków na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (jeżeli kwota limitu została zmniejszona, należy wyjaśnić, w jakim trybie i na jakiej podstawie doszło do takiej zmiany) oraz czy i kiedy wyczerpany został limit. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem. Należy bowiem zauważyć, że w świetle przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatności udzielane są według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.