II OSK 1630/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 685/06 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. i T. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] listopada 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z [...] lipca 2005 r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki jedenastu garaży stalowych stojących na działce nr [...] w Ł. przy ul. [...]. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zapadł on w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją z [...] lipca 2005 r., powołując się na art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącym A. i T. S. rozbiórkę jedenastu garaży stalowych wybudowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Łowiczu bez wymaganego zgłoszenia. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 23 czerwca 2005 r. na żądanie J. D. i M. J.. Przed wydaniem tej decyzji przeprowadzono oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że osiem z jedenastu garaży znajduje się w odległości od 1,20 m do 1,40 m od granicy z działką nr [...], której współwłaścicielami są J. D. i M. J.. Przed wydaniem tej decyzji ustalono ponadto, że skarżący T. S. uzyskał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, która polega na budowie zespołu garaży. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z [...] lipca 2005 r. wniósł skarżący T. S.. W odwołaniu tym wyjaśnił, że był zmuszony przenieść garaże na swoją działkę, ale chcąc działać zgodnie z prawem wystąpił z wnioskiem o warunki zabudowy i taką decyzję uzyskał. Rozpoznając to odwołanie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu. Organ odwoławczy przyjął, że w świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego budowa garaży nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym przyjął, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Dalej wskazał, że dla terenu, na którym zbudowano garaże, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że inwestor nie dysponował w dniu wszczęcia postępowania, to jest w dniu 23 czerwca 2005 r., ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, którą uzyskał skarżący T. S., stała się ostateczna dopiero w dniu 2 września 2005 r. po utrzymaniu jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż taki stan rzeczy uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej i zobowiązuje do zastosowania sankcji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji przyjął błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 49b Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do obiektów budowanych bez wymaganego zgłoszenia, lecz nie miało to wpływu na prawidłowość orzeczenia o nakazie rozbiórki garaży. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 107 k.p.a. i bliżej nieokreślonego art. 4 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której rozstrzygnięcie oparto na błędnej podstawie prawnej oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wyjaśniając przyczyny oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prace polegające na przeniesieniu gotowych garaży z innego terenu, bez ich demontażu, bądź montowanie ich z gotowych elementów i ustawienie na nieruchomości, stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i można je rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, po przytoczeniu treści art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunek legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie jest spełniony bowiem dla terenu, na którym stoją garaże, których dotyczy sprawa, brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzja o warunkach zabudowy, którą posiadał skarżący T. S., w chwili wszczęcia postępowania, to jest w dniu 23 czerwca 2005 r., nie była ostateczna. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zarzutów skargi i stwierdził w związku z tym, że nie podziela tezy, iż powołanie błędnej podstawy prawnej w decyzji organu pierwszej instancji powoduje wadliwość decyzji organu odwoławczego ze względu na różne przesłanki wynikające z przepisów art. 49b i art. 48 Prawa budowlanego. Według sądu pierwszej instancji przesłanki te w zakresie skutków samowoli budowlanej są identyczne a fakt, że dla rozpoczęcia budowy różnych obiektów budowlanych są wymagane odmienne dokumenty nie ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia. Z tych samych względów za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. W końcu stwierdził, że nie może się odnieść do zarzutu naruszenia art. 4, gdyż nie wskazano o naruszenie jakiego aktu prawnego chodzi i na czym naruszenie to miałoby polegać. Skutecznie skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł skarżący T. S.. (Skargę kasacyjną wniosła również skarżąca A. S., lecz została ona prawomocnie odrzucona). Skarga kasacyjna skarżącego T. S. została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w ramach tej podstawy zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez "oddalenie skargi mimo, iż była (ona) zasadna i usankcjonowanie w ten sposób naruszenia przepisów procedury, których dopuściły się organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego, polegającego na niewyjaśnieniu z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 § 1 k.p.a., kto jest inwestorem przedmiotowej budowy." W oparciu o tak sformułowaną podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego udzielonego z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że organ administracji pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania przeprowadził jedynie oględziny działki, stwierdzając, iż na gruncie postawiono 11 garaży. Organy nie przeprowadziły natomiast żadnego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia, kto posadowił te garaże na działce. W szczególności organy nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania stron, mimo iż nie zostały wyjaśnione istotne fakty mające znaczenie dla postępowania, czym naruszono art. 86 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., Dalej stwierdzono, że błędnie ograny administracji przyjęły, iż to A. i T. S. są inwestorami garaży. Wywiedziono, że gdyby organy administracji przeprowadziły dowód z przesłuchania stron, to T. S. miałby możliwość wyjaśnienia, iż stojące na jego gruncie garaże nie są jego własnością (przy czym zaznaczono, że nie są one trwale związane z gruntem a zatem nie ma zastosowania zasada superficies solo cedit), jak również i to, że nie on powinien być stroną ubiegającą się o pozwolenie na ich wybudowanie. Wskazano, że skarżący wydzierżawili część swojego gruntu, na wydzierżawionej części postawiono garaże i to właściciele garaży są inwestorami, którzy mają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazano, że organy administracji nie miał podstawy, aby uznać, iż inwestorami są skarżący, gdyż nie przeprowadziły wnikliwie postępowania dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie zawarte przez skarżącego w odwołaniu, że był zmuszony przenieść garaże na własną działkę, ale chcąc działać zgodnie z prawem wystąpił z wnioskiem o warunki zabudowy, nie świadczy, że to on był inwestorem. Nie może to być też uznane za przyznanie przez stronę istotnej okoliczności faktycznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ze sformułowania "zmuszony byłem przenieść garaże" nie wynika, że to skarżący postawili te garaże na działce. Wskazano, że organy administracji powinny swoim działaniem dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wykorzystanie wszelkich dostępnych i dopuszczalnych środków dowodowych i zaniedbanie przez nie tego obowiązku nie powinno zostać usankcjonowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podniesiono przy tym, że wskazane naruszenie prawa ma jeszcze inne konsekwencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W myśl zaś art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji następuje, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Decyzja o nakazaniu rozbiórki powinna być skierowana do uczestnika procesu budowlanego, którym jest inwestor. Skarżący zaś, jak wskazano, inwestorami nie są. Reasumując wskazano, że odstąpienie przez organy administracji od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań strony narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a., a przez to uzasadnienie obu decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego sankcjonując wskazane błędy Wojewódzki Sąd Administracyjny w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, w którym Trybunał orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w dniu 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. nr 247 z 2007 r., poz. 1844) i z tym dniem nastąpiła zmiana poddanych kontroli Trybunału przepisów (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), w tym przepisu, który był podstawą rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie i to w istotnym dla tej podstawy zakresie, gdyż właśnie istnienie zwrotu "w dniu wszczęcia postępowania", odnoszącego się do decyzji o warunkach zabudowy, skłoniło organ administracji drugiej instancji i następnie Sąd pierwszej instancji do wykluczenia w okolicznościach sprawy (wobec faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy, którą uzyskał skarżący T. S., w chwili wszczęcia postępowania nie była ostateczna) możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Wskazany wyrok nie mógł być uwzględniony przez organ administracji, Sąd pierwszej instancji i także przez adwokata sporządzającego skargę kasacyjną, gdyż zapadł on i został ogłoszony po wydaniu decyzji i wyroku, a także po upływie terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej. Ta oczywista przeszkoda uwzględnienia wyroku TK nie istnieje natomiast podczas orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże w tym przypadku na przeszkodzie jego uwzględnienia stoją ograniczenia wynikające ze związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Jak już zostało powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, którą wyznaczają jej wnioski oraz podstawy i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, do której ustawodawca nie zaliczył sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Z zasady orzekania w granicach skargi kasacyjnej wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Trybunału Konstytucyjnego może uwzględnić tylko wtedy gdy w skardze kasacyjnej zostanie podniesiony zarzut naruszenia przepisu prawa, o którego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą Trybunał orzekł. Zarzut taki musi być przy tym sformułowany przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż uzupełnianie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty po upływie terminu do jej wniesienia jest niedopuszczalne. Nie jest jednakże konieczne, aby w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej uzasadniać naruszenie przepisu prawa w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Ze zdania drugiego art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że związanie granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje uzasadnienia jej podstaw. Nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej może być zatem zgłaszane w każdym czasie, przy czym jednakże, jak przyjmuje się w orzecznictwie (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2008 r. w sprawie II GPS 2/08 i powołanych tam orzeczeniach), nie może to prowadzić do sformułowania nowego zarzutu skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., gdyż w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Należy też zauważyć, że takiego zarzutu nie podniesiono także w toku postępowania przed sądem drugiej instancji, już po ogłoszeniu wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenia zgodności z Konstytucją (z art. 190 ust. 4) unormowań proceduralnych, które istotnie utrudniają skorzystanie z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w takich okolicznościach, jakie występują w rozpoznawanej sprawie. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją mogą bowiem dotyczyć różnych przepisów, nie zawsze stosowanych przez sąd drugiej instancji przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Wystarczy wskazać, że skarżący nie mógł podnieść w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, gdyż wyrok ten zapadł długo po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (w rozpoznawanej sprawie sama skarga kasacyjna została wniesiona po terminie, który następnie został przywrócony, gdyż jego uchybienie wynikało z konieczności przeprowadzenia procedury ustanowienia pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy), następnie już po jego ogłoszeniu nie mógł w oparciu o ten wyrok domagać się wznowienia ani postępowania administracyjnego (w orzecznictwie i doktrynie prawa przyjmuje się bowiem, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie można wszcząć postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją – przegląd orzecznictwa i poglądów doktryny w tym zakresie znaleźć można w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2000 r. w sprawie FPS 12/99, opublikowanej w ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7), ani postępowania przed sądem administracyjnym (wznowić można bowiem jedynie postępowanie zakończone prawomocnym orzeczeniem – art. 270 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zaś po zakończeniu postępowania przed sądem drugiej instancji upłynęły już miesięczne terminy liczone od ogłoszenia wyroku TK do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.) lub przed sądem administracyjnym (art. 272 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do oceny powołanej podstawy skargi kasacyjnej należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszono powołanych przepisów. Przepisy te, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek wyjaśniania z urzędu istotnych okoliczności faktycznych. Nie można jednak na ich podstawie nakładać na organy administracji obowiązku badania okoliczności faktycznych, co do których w toku postępowania nie istnieją żadne wątpliwości. Jeżeli zatem skarżący w toku postępowania nie kwestionowali, iż to oni umieścili blaszane garaże na swojej nieruchomości, to organy administracji nie miały obowiązku przeprowadzać dowodów, które miałyby taką tezę zakwestionować. Istotne jest też, że nie istniały żadne okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości, co do zgodności tej tezy z rzeczywistością. Wręcz przeciwnie, fakt, iż to skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na ustawieniu garaży na jego nieruchomości tezę tą potwierdzał. Również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżący tej okoliczności nie kwestionowali. Nie powoływali się w szczególności na to, co później podniesiono w skardze kasacyjnej, a mianowicie, że wydzierżawili swoją nieruchomość właścicielom blaszanych garaży. Wręcz przeciwnie, ubiegając się o przyznanie prawa pomocy wskazali na dochody jedynie z najmu, a nie dzierżawy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie przeprowadzając dowodów, które miałyby wykazać, że to nie skarżący byli inwestorami. Tym samym nie naruszyły też art. 86 k.p.a., który przewiduje możliwość przesłuchania strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., którego to naruszenie miałoby polegać na tym, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w tych przepisach. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uchylając z powodu rzekomego naruszenia wskazanych przepisów postępowania zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku adwokata D. W. o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż o tym wynagrodzeniu orzeknie Sąd pierwszej instancji w postępowaniu określonym w art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.