II SA/Gl 396/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi O. P. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał E. M., K. Z., J. Z., współwłaścicielom działki położonej w W. przy ul. P. [...], o nr geodezyjnym [...] obręb Ż., w terminie do [...] r. uzupełnić opinię techniczną przedłożoną w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. o wykonanie testu szczelności szamba położonego na w/w działce. Powyższy test szczelności miał być wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane potwierdzone wpisem do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu wskazano, iż zdatność objętego postępowaniem zbiornika na nieczystości - szamba do użytku stwierdzono na podstawie przedłożonej przez uczestniczkę postępowania E. M. inwentaryzacji wraz z pozytywną oceną stanu technicznego szamba opracowaną przez mgr. inż. W. O. Wobec jednak zgłoszenia przez skarżącą O. P. oraz B. P.- W. zarzutów co do sporządzenia w/w opinii przez osobę nie posiadającą uprawnień do wykonywania takich ocen, a tym samym zgłoszenia zarzutów co do braku dowodu szczelności przedmiotowego szamba, należało nałożyć w/w obowiązek. W zażaleniu na to postanowienie oraz w jego uzupełnieniu uczestniczka postępowania E. M. podniosła, iż przedmiotowe szambo jest w bardzo dobrym stanie technicznym, prawidłowo zlokalizowane na działce, posiada również pozytywne oceny techniczne opracowane przez biegłego sądowego z listy biegłych Sądu Okręgowego oraz osobę uprawnioną potwierdzającą swoje uprawnienia wpisem do Izby Samorządu Zawodowego. Posiada ona nadto zezwolenie na użytkowanie zbiornika na nieczystości zgodnie z przeznaczeniem wobec czego nie może zgodzić się na ponoszenie jakichkolwiek dodatkowych kosztów związanych z wykonaniem testu szczelności. Wyraziła swoje niezadowolenie z powodu przebiegu postępowania w sprawie szamba wskazując, iż spór trwa od 15 lat, zaś ona poniosła już wystarczająco dużo kosztów. Nadto do tej pory urzędnicy rozpatrujący sprawę nigdy nie dali wiary przedkładanym przez nią dokumentom. Podkreśliła przy tym, iż cały spór naraża ją jak i jej rodzinę na dyskomfort korzystania z bieżącej wody i toalety sąsiadów. Wniosła o powołanie biegłego z zakresu budownictwa. Ś. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestora rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości, obowiązek przedłożenia testu szczelności wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. To postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym. Do uzyskania powyższego dowodu w postaci testu szczelności szamba obligował organ nadzoru budowlanego wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998r. wydany w sprawie sygn. akt II SA/Ka 1658/96, wiążący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w rozpatrywaniu wniosku F. Z. z dnia [...] r. o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego szamba. Wniosek ten nadal pozostaje do rozpoznania. Żądanie przez organ nadzoru budowlanego testu szczelności jako dowodu decydującego o rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na użytkowanie wydane zostało w postępowaniu dowodowym bez prawa do składania na nie zażaleń do organu stopnia wyższego nadzoru budowlanego. Spadkobierczyni F. Z.- E. M. przedłożyła w PINB w B. w dniu [...] r. ocenę stanu technicznego przedmiotowego szamba opracowaną przez mgr. inż. W. O. bez dołączonego testu szczelności. Organ dodał, iż w sprawie pozyskania badań szczelności szamba i trybu jego dokonania wiążą PINB w B. również wskazania zawarte w wyroku z dnia 14 lutego 2001r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Ka 42/00, oddalającym skargę E. M., K. Z. i J. Z. jako następców prawnych F. Z. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca O. P., która pismem z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdziła, iż zaskarżone postanowienie jest dla niej krzywdzące. Opisała przebieg prowadzonych w sprawie przedmiotowego szamba postępowań przed organami administracyjnymi jak i przed sądami administracyjnymi. Podniosła, iż zanieczyszczenia wokół budynków i posesji nr [...] fekaliami wynikają z nieszczelnego szamba uczestniczki postępowania E. M.. Nieszczelność szamba powoduje także uciążliwości zdrowotne dla całej jej rodziny w tym w szczególności małego dziecka. Wskazała także, iż nie zgadza się z twierdzeniami E. M. podnoszonymi w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji, gdyż są one niezgodne z prawdą. W szczególności podważyła twierdzenia dotyczące ponoszenia przez nią wysokich i dodatkowych kosztów związanych z wykonaniem testu szczelności spornego szamba oraz dotyczące posiadania przez nią pozwolenia na użytkowanie szamba. Podważyła przy tym również opinię mgr inż. W. O., który stwierdził, iż szambo jest w dobrym stanie technicznym. Wyraziła niezadowolenia z powodu przewlekłości prowadzonych postępowań dotyczących spornego szamba. Dodała także, iż w ogóle nie zostało rozpatrzone przez żaden organ jej zażalenie z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał przy tym, ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu o nie rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie z dnia [...] r. nr [...], że zarzut ten jest bezzasadny. Sprawa ta była bowiem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Ka 1672/03, który to wyrok uprawomocnił się z dniem 11 sierpnia 2005r. Wyrok ten wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu [...] r. a postanowienie w tym przedmiocie organ odwoławczy wydał w dniu [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał zatem, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać przyjdzie, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, zainicjowanego jeszcze przez poprzednika prawnego uczestniczki postępowania – F. Z. wnioskiem z dnia [...] roku. Wniosek ten z kolei złożony został w wyniku wcześniej prowadzonego przez Burmistrza Miasta W. postępowania w sprawie legalności spornego szamba. Na skutek wnoszonych przez strony skarg do sądu administracyjnego na wydane w toku tych postępowań rozstrzygnięcia doszło do wydania kilku wyroków w sprawie spornego obiektu, a wyroki te mają przymiot prawomocności. I tak wyrokiem z dnia 25 listopada 1997 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ka 532/96 oddalił skargę O. P. na decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] roku nakazującą F. Z. wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; Wyrokiem z dnia 9 lipca 1998 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ka 1658/96 uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] roku, utrzymującą w mocy wydane przez Burmistrza Miasta W. w dniu [...] roku pozwolenie na użytkowanie; wyrokiem z dnia 14 lutego 2001 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ka 42/99 oddalił skargę E. M., K. Z. i J. Z., jako następców prawnych F.Z. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] roku, którą to decyzją Wojewoda uchylił powołaną wyżej decyzję Burmistrza W. z dnia [...] roku w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wreszcie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie II SA/Ka 1672/03 oddalił skargę O. P. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu. Przytoczenie powyższych wyroków jest o tyle istotne, że zawarte w nich ustalenia były i nadal pozostają wiążące zarówno dla organów administracyjnych, jak i dla stron postępowania, a ponadto wiążą również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Związanie to wynikało do dnia 31 grudnia 2003 roku z treści art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), a obecnie wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. oraz z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) w odniesieniu do wyroków NSA wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 roku. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę na zasadnicze kwestie, jakie w powołanych wyrokach zostały wyrażone, a tym samym stały się wiążące w sprawie. W szczególności należy zauważyć, że postępowanie w sprawie spornego szamba było prowadzone i nadal winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – vide: wyroki NSA z 25 listopada 1997 roku i z 9 lipca 1998 roku. Przed zakończeniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie organ został zobligowany do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania i przedłożenia testu szczelności spornego szamba – vide: wyroki NSA z 9 lipca 1998 roku i z 14 lutego 2001 roku. W obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, Nr [...] – vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2005 roku. To ostatnio wymienione postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku i nakładało na F. Z. obowiązek przedłożenia testu szczelności szamba. W wyniku wniesionego na to postanowienie zażalenia przez O. P. organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], stwierdził w trybie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalność tego zażalenia, a to wobec faktu, iż ustawa z 1974 roku nie przewidywała możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Słusznie przy tym zauważono, że w postanowieniu z [...] roku organ pierwszej instancji błędnie wskazał podstawę prawną powołując się na art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, gdyż w istocie winien był powołać się na art. 56 ust. 1 tego Prawa. Mając powyższe na uwadze postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego i to z dwóch powodów. Po pierwsze wydane zostało na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku, które w tej sprawie nie znajdują zastosowania, a po drugie wydane zostało w tym samym przedmiocie, w którym wydano już wcześniej ostateczne postanowienie z dnia [...] roku. Prawidłowo zatem zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Prawidłowo orzekł także o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem brak było podstaw (przedmiotu) do orzekania co do istoty sprawy. Wyjaśnić przyjdzie w tym miejscu, że umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczy li tylko postępowania w zakresie wydania przez ten organ postanowienia z dnia [...] roku. Oznacza to, że nadal w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na potrzeby którego wydane zostało postanowienie z dnia [...] roku. Nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] roku. Na to postanowienie nie przysługuje zażalenie, a będzie ono mogło być zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie po myśli art. 142 kpa. Tym niemniej Sąd korzystając z uprawnienia przyznanego mu na mocy art. 135 p.s.a. już teraz zwraca uwagę, że postanowienie to wydane zostało w sposób wadliwy, albowiem z naruszeniem art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z tym przepisem terenowy organ administracji państwowej (obecnie właściwy organ nadzoru budowlanego) przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Tymczasem w omawianym postanowieniu nie został określony termin wykonania i dostarczenia testu szczelności spornego szamba. Również nieprecyzyjnie wskazano, kto powinien wykonać ten test, w szczególności wobec zarzutów skarżącej w stosunku do osób sporządzających inne opinie i ekspertyzy w tej sprawie. Wydaje się bowiem, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami określającymi kompetencje i uprawnienia uczestników procesu budowlanego, nie jest wystarczające legitymowanie się przez osobę wykonującą test szczelności szamba wyłącznie samymi "uprawnieniami budowlanymi" (zob. art. 15 Prawa budowlanego z 1994 roku). Powyższe braki w ocenie Sądu utrudniają, a wręcz uniemożliwiają kontynuację postępowania głównego w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z powodu tych braków nie jest bowiem możliwe skuteczne żądanie lub doprowadzenie do uzyskania w trybie art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku testu szczelności, który z przytoczonych na wstępie rozważań okoliczności jest w sprawie niezbędny. Przepis art. 56 ust. 3 znajduje bowiem zastosowanie tylko w sytuacji niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz. Wobec powyższego, a także wobec zasadnych zarzutów stron, co do przewlekłości postępowania, wskazanym jest doprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego w terminach wynikających z przepisów prawa (art. 35 kpa) do "zastąpienia" pozostającego w obrocie prawnym postanowienia z [...] roku prawidłowo wydanym w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku postanowieniem nakładającym na adresatów obowiązek wykonania testu szczelności szamba. Sprawa następstwa prawnego po zmarłej F. Z. w świetle znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń i dokumentów nie powinna budzić wątpliwości organu. Zresztą jak się wydaje już w toku postępowania zażaleniowego na postanowienie z [...] roku wątpliwości takich nie budziła po ostatecznych rozstrzygnięciach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ewentualna dalsza zwłoka organów nadzoru budowlanego w załatwieniu sprawy będzie uprawniać zainteresowane strony do realizacji swoich uprawnień z tytułu niezałatwienia sprawy w terminie w trybie art. 37 kpa i dalej art. 3 § 2 pkt 8 p.s.a. Dostrzegając powyższe uchybienia i traktując je jako istotne, Sąd nie może jednak z ich powodu uchylić zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, tym bardziej, że jak wyżej wykazano odpowiada ono przepisom prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a