II SA/Gl 376/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Wójt Gminy P. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącej W. G. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] roku, Nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie P. przy ulicy K. Zgodnie z zapisami tego planu nieruchomość położona w P. przy ulicy K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych wbudowanych lub przybudowanych, garaży, urządzeń infrastruktury technicznej – symbol planu [...]. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] roku, a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 30%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. Przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...] roku na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] Numer [...], a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie jako bezzasadnej, krzywdzącej i sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, a także ze zdrowym rozsądkiem. Wskazała, że jest wdową utrzymującą się z emerytury w kwocie [...] złotych miesięcznie. Nie była świadoma podjętej uchwały o planie zagospodarowania. Przedmiotową nieruchomość darowała swojemu synowi. Wyraziła opinię, że zaskarżona decyzja miałaby sens jedynie w przypadku sprzedaży działki i pozyskania z tego tytułu odpowiedniej kwoty. Stwierdziła, że jest skłonna anulować akt darowizny w celu przywrócenia stanu poprzedniego. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy P. był zobligowany do zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Za subiektywne natomiast organ uznał zarzuty dotyczące naruszenia zasad współżycia społecznego. Nie podzielił też zarzutu nieświadomości skarżącej co do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a to wobec faktu, iż zapisy tego planu zostały przytoczone w akcie notarialnym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżąca nie kwestionowała faktu wzrostu wartości nieruchomości. Zarzuciła natomiast, że organ odwoławczy nie zajął się sprawą czy opłata planistyczna w przypadku darowizny w ogóle się należy. Zwróciła uwagę na treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. W jej przypadku sprzedaż nie nastąpiła, a zatem nie jest możliwe ustalenie wysokości opłaty. Powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 roku, sygn. akt OPK 16/00, w której Sąd wyraził pogląd, że jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą lub uchwaleniem planu miejscowego nie pobiera się w przypadku darowizny. Co prawda skarżąca zauważa, że uchwała ta podjęta została na gruncie wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w jej ocenie pogląd ten zachował swoją aktualność również na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, a to wobec identycznej konstrukcji prawnej opłaty planistycznej. Dodatkowo zarzuciła, że pomimo, iż od dnia podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a datą zbycia nieruchomości upłynęło [...] miesięcy, to nadal od przedmiotowej nieruchomości Gmina nalicza podatek rolny, co jest wyrazem niekompetencji organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na ustawę z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492), nowelizującą brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że dotychczasowe słowo "sprzedaje" zastąpione zostało słowem "zbywa". Z kolei poprzez zbycie należy rozumieć także umowę darowizny, albowiem w istocie dochodzi do wyzbycia się prawa własności w drodze dwustronnej czynności prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem oparte zostały na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Dokonując wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy należy mieć na uwadze, iż proces wykładni prawa realizowany jest poprzez stosowanie odpowiednich dyrektyw interpretacyjnych. Najczęściej wymienia się trzy podstawowe grupy dyrektyw - językowe, systemowe i funkcjonalne. Odpowiadają im trzy rodzaje wykładni prawa: językowa, systemowa i celowościowa (funkcjonalna). Punktem wyjścia wykładni powinien być niewątpliwie tekst prawny, poprzez który prawodawca przekazuje adresatom normy postępowania. W procesie stosowania prawa należy zatem w pierwszej kolejności dokonywać wykładni językowej przepisu (w granicach sensu danych słów), uzupełnionej jednak wykładnią celowościową i systemową. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy posłużył się terminem "zbywa". Termin ten nie został w ustawie zdefiniowany. Brak jest również legalnej definicji tego pojęcia w innych, obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu pod zakres pojęciowy sformułowania "zbywa", wchodzą wszystkie przypadki, w których dotychczasowy właściciel wyzbywa się przysługującego mu prawa na rzecz innej osoby w drodze czynności cywilnoprawnej. Tak więc w zakresie tego pojęcia mieści się również skutecznie dokonana darowizna, gdyż w istocie prowadzi ona do wyzbycia się prawa własności na rzecz obdarowanego. W rozpatrywanej sprawie nie można jednak rozumieć znaczenia pojęcia "zbywa", w oderwaniu od charakteru i celu wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji określanej w doktrynie mianem renty planistycznej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala i pobiera od właściciela lub użytkownika wieczystego rentę planistyczną tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Logiczny więc staje się wniosek, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianym przepisie z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, nie można tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Tak więc nie uzyskuje on jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, tym bardziej nie zyskuje on w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. Wydaje się natomiast, że w sytuacji, gdyby obdarowany dokonał następnie odpłatnego zbycia przedmiotu darowizny (przed upływem 5 lat od daty uchwalenia, bądź zmiany planu miejscowego) to właśnie on będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. W powyższym zakresie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 roku, OPK 16/00 (ONSA z 2001 roku, Nr 2, poz. 64). Okoliczność, że uchwała ta podjęta została na gruncie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozbawia aktualności wyrażonych w niej poglądów, albowiem konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obecnie obowiązującej ustawie opiera się na niemalże identycznych przesłankach. Wskazywana przez organ odwoławczy nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastępująca pierwotne użycie terminu "sprzedaż" terminem "zbycie" o tyle ma znaczenie, że przed wejściem w życie tej noweli zbędne byłoby dokonywanie innej, aniżeli językowa wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy. W ocenie Sądu celem wprowadzonej zmiany było objęcie obowiązkiem renty planistycznej również innych, aniżeli sprzedaż przypadków zbycia nieruchomości w wyniku których nastąpiło przysporzenie po stronie zbywającego – jednak nie tych, w wyniku których zbycie następuje nieodpłatnie. Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie również z brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A mianowicie zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przypadku darowizny nie dochodzi do sprzedaży, tak więc nie jest możliwym ustalenie dnia, na który powinna być ustalona wysokość tej opłaty, a c o za tym idzie nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. W ocenie Sądu, wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzupełniona wykładnią celowościową – prowadzi do wniosku, iż na gruncie tego przepisu pojęcie "zbycie" musi zostać zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność taka została dokonana pod tytułem darmym, co ma miejsce w przypadku darowizny. Wykładnia przeciwna pozostawałaby w sprzeczności z niewątpliwym celem tego uregulowania. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis stosunkowy. Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów.