III SA/Wa 2442/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2005 r. M. R., zwana zwana dalej Skarżącą zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła przyczyny powstania zadłużenia i wskazała, że od 5 lat nie jest w stanie spłacić przedmiotowych zaległości, ponieważ pozostaje na utrzymaniu rodziców, przy czym studiuje na studiach dziennych. Decyzją z [...] marca 2005 r. Zakład odmówił Skarżącej umorzenia zaległych należności, powołując się na art. 28 ust. 1-3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako uosus). W motywach uzasadnienia organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w związku z tym, iż Skarżąca zatrudniała pracowników do umorzenia należności musi być stwierdzona całkowita ich nieściągalność. Wskazał jednocześnie, że wprawdzie w dniu [...] grudnia 2001 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zwrócił tytuły wykonawcze wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na nieściągalność, jednakże od dnia [..] czerwca 2003 r. postępowanie to prowadzone jest ponownie. Z uwagi z kolei na okres przedawnienia należności z tytułu składek, który wynosi 10 lat, licząc od dnia w którym należności te stały się wymagalne, przy czym termin ten ulega dalszemu przedłużeniu w przypadku przerwania czy też zawieszenia jego biegu, należności mogą być dochodzone od Skarżącej jeszcze przez okres co najmniej kilku lat. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] kwietnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "Kpa") - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji powtórzył zasadniczo argumentację zawartą w rozstrzygnięciu Zakładu. Jednocześnie Prezes Zakładu podkreślił, że organ egzekucyjny przekazał w [...] lipca 2004 r. wpłatę w wysokości [...] tytułem spłaty istniejącego zadłużenia. Po rozpoznaniu skargi M. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1429/05 stwierdził nieważność ww. decyzji Prezesa Zakładu z [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający stwierdził, ze Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, t.j. art. 73 ust. 3 uosus. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu jako organowi właściwemu, wskazując na zmianę treści art. 83 ust. 4 uosus. Zgodnie z tym przepisem z dniem [...] sierpnia 2005 r. stronie niezadowolona z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu decyzją z [..] czerwca 2006 r. – działając na podstawie art. 83 ust. 4 uosus – postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu przytoczył przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ust. 2-3a oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz.1365, powoływanego dalej jako rozporządzenie) i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. W tym względzie argumentował, że egzekucja prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. w okresie od [...] lutego [...] grudnia 2001 r. okazała się nieskuteczna i postępowanie zostało umorzone wskutek nieściągalności. Tym niemniej egzekucję podjęto ponownie od dnia [...] czerwca 2003 r., a ostatnia wplata została przekazana przez organ egzekucyjny w dniu [..] lipca 2005 r. w wysokości [...], natomiast poprzednia w dniu [...] lipca 2004 r. w wysokości [...]. Prezes Zakładu wyjaśnił, że Skarżąca nadal pozostaje na utrzymaniu rodziców, jest studentką II roku na Wydziale Studiów Edukacyjnych UAM w P. Od dnia [...] stycznia 2006 r. została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego jako uczestnik dziennych studiów doktoranckich. Jej rodzice pobierają świadczenia rentowe z tytułu niezdolności do pracy w łącznej wysokości [...] zł oraz przebywają pod stałą opieką lekarską. Dalej Prezes Zakładu podniósł, że w przypadku ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek Zakład ma obowiązek badać m.in., czy płatnik ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne, znikome źródło przychodów nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań na rzecz ZUS. Brak zatrudnienia ma istotny wpływ na pomniejszenie zdolności dłużnika do zapłaty całej dochodzonej kwoty, jednakże nie jest to sytuacja na tyle zła, aby zasadnym było przyjęcie, że płatnik nie jest w stanie spłacić zaległej sumy w ogóle. Skarżąca mając 26 lat znajduje się w okresie aktywności zawodowej i po zakończeniu studiów może podjąć zatrudnienie. Ponadto organ wskazał na 10-letni okres przedawnienie dochodzenia należności oraz możliwości ich rozłożenia na raty stosownie do sytuacji płatniczej Skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2006 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu należności. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w 2001 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zwrócił tytuły wykonawcze z postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w związku ze stwierdzona nieściągalnością zadłużenia. W ocenie Skarżącej powyższe rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego powinno stanowić podstawę do umorzenia jej zadłużenia. Zaznaczyła, że od 2001 r. jej sytuacja finansowa nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu, przytaczając przepisy prawa, powtórzył co do zasady argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że Skarżąca w dniu [...] czerwca 2006 r. dokonała dobrowolnej spłaty zadłużenia w kwocie [...]. Niezależnie od powyższego organ wskazał również, ze sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny musi być tego rodzaju, że pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu wystarczającego na opłacenie należności. W niniejszej sprawie Skarżąca nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami, ponieważ przebywa i studiuje w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej materiał dowodowy, aczkolwiek stwierdzić należy, że ocena tego materiału zawarta w uzasadnieniu zaledwie w stopniu minimalnym odpowiada wyznaczonym przez orzecznictwo NSA warunkom. Prezes Zakładu słusznie podniósł, że w przypadku Skarżącej nie zachodzi przesłanka nieściągalności należności, skoro prowadzona egzekucja doprowadziła do wyegzekwowania ponad 1.000 zł, a nadto sama Skarżąca spłaciła ponad [...]. Sąd chciałby także wskazać, że chociaż ocena całkowitej nieściągalności zadłużenia dotyczy aktualnej, nie zaś potencjalnej sytuacji finansowo-majątkowej dłużnika, która może powstać w przyszłości, to jednak takie elementy jak wiek osoby zobowiązanej i jej szanse na rynku pracy ZUS zawsze powinien brać pod uwagę formułując swoje ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zaległych należności. Prawidłowa była także ocena organu, że nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości określone w rozporządzeniu, tj. gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W tym kontekście organ zdaniem Sądu zasadnie podniósł, że Skarżąca nie zamieszkuje i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami, ponieważ przebywa i studiuje w P., a przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, stanowić może przesłankę umorzenia należności tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy – ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę jako nieuzasadnioną oddalił. ----------------------- 1