IV SA/Po 938/05

| | ygn. akt IV SA/Po 938/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak Wnioskiem o pomoc, złożonym w Miejskim Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. w dniu [...] kwietnia 2005 r., skarżący R.C. wystąpił o przyznanie dopłaty do turnusu rehabilitacyjnego oraz sfinansowanie kosztów dwukrotnego przejazdu PKP na trasie L.-Z. W uzasadnieniu wniosku R.C. podał, iż występuje o pomoc w związku z ubóstwem, bezrobociem, sieroctwem, niepełnosprawnością, alkoholizmem i narkomanią. Padał, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, łączne jego wydatki w miesiącu marcu 2005 r. z tytułu utrzymania mieszkania wyniosły [...] zł, jest zadłużony w banku na kwotę [...] zł oraz posiada zaległości w opłatach za mieszkanie w wysokości [...] zł, a jedyny jego dochód stanowi otrzymywany z Urzędu Miejskiego dodatek mieszkaniowy w wysokości 162,24 zł miesięcznie oraz otrzymywany zasiłek okresowy w wysokości 270 zł miesięcznie. Wyjaśnił nadto, iż posiada średnie wykształcenie - z wykształcenia jest topografem, jest osoba schorowaną, a także, że z świadczeń z pomocy społecznej korzystał doraźnie, w okresie od października 2002 r. do marca 2005 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Zatrudniania i Rehabilitacji w L. z wnioskiem o przekazanie ze środków PFRON kwoty 522 zł na dofinansowanie pobytu wnioskodawcy na turnusie rehabilitacyjnym organizowanym przez Fundusz Wczasów Pracowniczych w K. Całkowity koszt tego turnusu wyniósł 800 zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej MOPR w L.) odmówił przyznania R.C. pomocy w postaci dopłaty do turnusu rehabilitacyjnego oraz biletów. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 2 ust. 1, 2, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 7 pkt 4, 6, 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 45 ust. 1 pkt 1 ust. 204 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 nr 64 poz. 593 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzję podjęto w oparciu o wywiad środowiskowy oraz uznając, iż pokrycie odpłatności za turnus rehabilitacyjny nie jest niezbędną potrzebą życiową, w celu zaspokojenia której zgodnie z art. 39 powołanej ustawy może zostać przyznany zasiłek celowy. Zdaniem organu definicja turnusu rehabilitacyjnego zawarta w art. 10c ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych wskazuje, iż uczestnictwo w turnusie rehabilitacyjnym nie jest tożsame z leczeniem sanatoryjnym i nie jest elementem niezbędnym, ratującym życie. Jednocześnie osoba starająca się o wyjazd na turnus otrzymuje pomoc w formie dopłaty ze środków PFRON, natomiast pozostałą część kosztów, zróżnicowanych w zależności od terminu wyjazdu i programu zajęć, pokrywa uczestnik we własnym zakresie. Zdaniem organu decydując się na udział w turnusie można dostosować termin wyjazdu w taki sposób, aby wkład własny uczestnika był minimalny. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. R.C. odwołał się od decyzji odmownej w sprawie zasiłku celowego z dnia [...] Kwestionując uznanie, iż wnioskowana pomoc nie jest związana z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej strona powołała się na treść art. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwienie osobom niepełnosprawnym uczestniczenie w życiu społecznym. Odwołujący się wyjaśnił, iż wyjazd na turnus jest mu co roku niezbędny dla utrzymania zdrowia psychicznego i fizycznego, tak samo jak urlop wypoczynkowy. Wyjaśnił, iż jako osoba niepełnosprawna ma prawo do rehabilitacji, a wyjazd na turnus jest przyznawany na wniosek lekarza. Podkreślił, że pracownicy socjalni znają jego sytuację finansową i wiedzą, że nie jest w stanie sam pokryć kosztów tego turnusu. Oświadczył, że wybrał wyjazd na turnus poza sezonem. Po wpłynięciu odwołania organ I instancji rozważał możliwość zmiany decyzji na korzyść wnioskodawcy. Z treści notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego w dniu [...] maja 2005 r. wynika, iż w trakcie spotkania z wnioskodawcą w dniu [...] maja 2005 r. zaproponowano stronie dofinansowanie do turnusu w kwocie 150-200 zł, jednakże kwota ta nie została przez nią zaakceptowana; podano, iż R.C. domagał się przyznania pomocy na całkowite opłacenie turnusu w kwocie 278 zł. W treści oświadczenia podpisanego przez R.C. w dniu [...] maja 2005 r. zawarł on stwierdzenie, iż nie osiągnięto kompromisu po rozmowach z pracownikiem socjalnym. Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji podał, iż w 2005 r. na zadania własne budżet wynosi 28.527,00 zł, co w przeliczeniu na liczbę rodzin korzystających z pomocy daje łączną średnią wartość dla jednej rodziny 648,34 zł dlatego w pierwszej kolejności zabezpieczane są podstawowe potrzeby osób i rodzin nie posiadających żadnych dochodów lub spełniających kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń. Podano, iż w 2004 r. wpłynęło 8613 wniosków o pomoc, co dało średnią wysokość zasiłku na jeden wniosek w kwocie 331,21 zł, łącznie z wnioskami na pomoc okresową, np. opłaty stałe i za wyżywienie dzieci w przedszkolach oraz szkołach. Natomiast w okresie styczeń-kwiecień 2005 r. wpłynęła podobna liczba wniosków, jak w 2004 r. - tj. 2594, przyznano pomoc ze środków własnych na wartość 783.775,06 zł, co stanowi 34% planu, podczas gdy 4/12 stanowi 33,3%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] Nr [...]. Decyzję podjęto na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.-dalej KPA), a w jej uzasadnieniu odwołało się do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wynikającej z tego przepisu zasady udzielania pomocy społecznej osobom, które próbują przezwyciężać trudne sytuacje życiowe z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości i dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sam fakt spełnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenia kryteriów określonych w art. 7 i 8 ustawy nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, lecz decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy. Wskazując na fakultatywny charakter zasiłków celowych organ wyjaśnił, iż ich wysokość uzależnione jest od możliwości płatniczych Ośrodka, jak również, że świadczenia te nie muszą pokrywać całości wnioskowanych potrzeb czy poniesionych kosztów, mogą natomiast stanowić dofinansowanie do poniesionych wydatków. Wskazano, iż odwołujący się od miesiąca stycznia 2005 r. do końca czerwca 2005 r. otrzymuje po 270 zł miesięcznie zasiłku okresowego, a od miesiąca maja do miesiąca września 2005 r. ma przyznane nieodpłatne obiady w Domu Seniora, a także, że zaproponowano mu część odpłatności za turnus, z czego zrezygnował domagając się pokrycia tych kosztów w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.C. podniósł, iż w powoływanej w decyzji notatce służbowej pracownik socjalny MOPR w L. poświadczył nieprawdę, bowiem nie proponowano mu 200 zł dopłaty, a jedynie zapytano, czy "chce nadal ciągnąc sprawę", natomiast w podpisanym przez niego w dniu [...] maja 2005 r. oświadczeniu nie jest wymieniona żadna suma. Zdaniem skarżącego organ II instancji bez wnikania w istotę sprawy uwierzył manipulującemu prawdą pracownikowi socjalnemu, na co on nie może pozwolić. Podniósł także, że nie rozumie zaskarżonej decyzji odnośnie przejazdów PKP, bowiem w ustawie jest mowa o biletach kredytowych. Kwestionując kompetencje pracowników organu odwoławczego skarżący wskazał na cel działania instytucji pomocy społecznej. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący zwrócił się do tut. Sądu o skierowanie zapytania do MOPR w L. odnośnie wysokości niewykorzystanej kwoty środków finansowych, która na koniec 2005 r. została przekazana do budżetu Miasta L., a które to środki powinny zostać przyznane osobom wnioskującym o pomoc. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący wystąpił o zwrot kosztów podróży oraz kosztów korespondencji, kosztów zakupu oraz o doliczenie do zasiłku celowego odsetek za zwłokę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przeprowadzonej przez tut. Sąd w dniu [...] listopada 2006 r. skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodatkowo wyjaśnił, iż proponował, aby MOPR dofinansował turnus rehabilitacyjny w kwocie 300 zł, lecz propozycji tej nie przyjęto. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedłożyła do akt sprawy dokument – informację dotyczącą zestawienia pomocy finansowej udzielonej skarżącemu w latach 2004-2006 ze środków PFRON w łącznej kwocie [...]zł (dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych oraz zakupu dwóch aparatów słuchowych) oraz zestawienia wypłat zasiłków celowych i okresowych z MOPR w L. w 2005 r. na łączną kwotę [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżoną decyzję wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a zauważone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz kosztów dojazdu na ten turnus i powrotu z niego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 nr 64 poz. 593) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 art. 39 wskazanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, iż udział w turnusie rehabilitacyjnym nie ma charakteru niezbędnej potrzeby bytowej i w konsekwencji okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek odmowy przyznania skarżącemu na ten cel, jak i na przejazd PKP, zasiłku celowego. W ocenie Sądu przepis art. 39 ust. 2 wyżej powołanej ustawy pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba, która nie została wymieniona w powołanym przepisie, stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową. Wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie można bowiem pozbawić prawa uzyskania pomocy na wskazany cel osobie, dla której pozytywne skutki rehabilitacji są odczuwalne, zatrzymują lub spowalniają postęp choroby lub poprawiają stan zdrowia, a tym samym i standard życia. W rozpatrywanej sprawie akta administracyjne sprawy pozwalają uznać, iż żądane przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego oraz zakupu biletów PKP na przejazdy do sanatorium jest związane z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej strony skarżącej – jest on bowiem osobą niepełnosprawną, a samo skierowanie na turnus rehabilitacyjny wymaga wniosku lekarza. Tym samym w sytuacji, gdy w sprawie bezspornym jest, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania środków pomocowych, a pomoc w postaci zasiłku celowego na wskazany przez niego cel nie zostaje przyznana, rozważenia wymaga, czy wydając decyzję w tym przedmiocie organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także, czy samo postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo; ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, przepisy prawa materialnego. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Znajdujące się w aktach dane dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował MOPR w L. oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą tego Ośrodka, jednoznacznie świadczą o tym, że organ ten odmawiając przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na wskazany cel nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby o charakterze niezbędnym, związanym z zaspokojeniem najbardziej podstawowych potrzeb życiowych osób wnioskujących o pomoc, przykładowo takich jak zapewnienie artykułów żywnościowych, niezbędnych lekarstw i środków czystości. W ocenie Sądu w hierarchii tych niezbędnych potrzeb pobyt na turnusie rehabilitacyjnym w przypadku skarżącego nie należy do potrzeb o charakterze podstawowym, których zaspokojenie korzystałoby z pierwszeństwa przed wyżej wskazanymi potrzebami. Należy także zauważyć, że w okresie, w którym przedmiotowy turnus rehabilitacyjny odbywał się, skarżący miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 270 zł miesięcznie, a wskazać należy, iż celem tej formy pomocy społecznej, określonej w art. 38 ust. 1 przedmiotowej ustawy, jest zaspokojenie potrzeb osób życiowych i bytowych osób wnioskujących. Jednocześnie w okresie pierwszych czterech miesięcy 2005 r. strona otrzymała z MOPR w L. zasiłki celowe na kwotę 653,80 zł, przy średniej wartość rocznej pomocy dla jednej rodziny 648,34 zł w 2004 r. Tak więc w okresie tym skarżący otrzymał pomoc społeczną w łącznej wysokości 1733,80 zł. W ocenie Sądu powyższe zestawienie nakazuje uznać, iż w sytuacji, gdy przez połowę miesiąca skarżący miał zamiar przebywać na tym turnusie (a z oświadczenia złożonego na rozprawie wynika, że na turnus pojechał), na którym w ramach uiszczonej opłaty miał zapewnione wyżywienie oraz nocleg, z otrzymanych w pierwszych miesiącach 2005 r. środków pomocowych mógł zabezpieczyć kwotę konieczną na opłacenie części kosztów turnusu oraz dojazdu, o których pokrycie zwrócił się do MOPR w L. Jednocześnie okoliczność, iż wskazany zasiłek okresowy skarżący miał przyznany na dłuższy okres nakazuje uznać, iż z funduszy tych miał obiektywną możliwość systematycznego odłożenia środków finansowych na planowany wyjazd na turnus rehabilitacyjny. W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku na wnioskowany były ograniczone możliwości płatnicze MOPR w L. oraz systematyczne korzystanie przez skarżącego z pomocy społecznej. Zważyć należy, iż wraz z odwołaniem organ I instancji przekazał organowi II instancji zestawienie pozostających w jego dyspozycji środków finansowych, liczbę osób objętych pomocą oraz rozdysponowanie środkami w okresie pierwszych czterech miesięcy 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, iż okoliczności te podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w tej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku, nakazuje uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 §3 KPA, zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Wskazać przy tym należy, iż przyjęta w zaskarżonej decyzji argumentacja - odmienna od argumentacji przyjętej przez organ I instancji, jest zgodna z przepisami prawa z uwagi na kasacyjno-reformacyjny charakter postępowania odwoławczego. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a uchybienia proceduralne w postaci nie załączenia do akt sprawy dowodu zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o terminie posiedzenia organu II instancji nie mają wpływu na wynik sprawy z uwagi na kasacyjno-reformacyjny charakter decyzji wydawanych w trybie odwoławczym oraz specyfikę postępowania w sprawach pomocowych, w ramach których postępowanie przed organem odwoławczym sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz do kontroli wydatkowanych środków. Takiego wpływu nie ma także ocena wiarygodności oświadczenia pracownika socjalnego MOPR w L., na co wskazuje skarżący. W ocenie Sądu ewentualna propozycja przyznania zasiłku celowego w wysokości, która nie pokrywa całości brakującej kwoty, podlega ocenie wyłącznie w aspekcie uznaniowego charakteru tego świadczenia, co wyżej omówiono. Stwierdzić także należy, że organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej) przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 KPA, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych, rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Rozpatrując złożone wnioski o przeprowadzenie dowodu z informacji, której udzielenia przez MOPR w L. strona zażądała wnioskiem z dnia 27 czerwca 2006 r. Sąd wnioski te oddalił, bowiem w ramach postępowania sądowo-administracyjnego ocenie podlega legalność konkretnej, zaskarżonej przez stronę decyzji i na tę ocenę nie ma wpływu okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu, a strona zażądała informacji dotyczącej rozliczenia budżetu MOPR w L. za cały 2005 rok. W powyższych okolicznościach na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił, bowiem zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy o zwrocie tych kosztów sąd administracyjny orzeka w przypadku uwzględnienia skargi. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak jf